Чотири причини, чому адресна соціальна допомога неефективна й несправедлива

Гладун, Андрій

  • 13 березня 2017
  • 3724

Андрій Гладун

Збільшення адресності соціальних виплат стало одним із наріжних каменів соціальної політики в Україні. Ідея, що до Майдану активно просувалася ліберальними економічними центрами та міжнародними організаціями, сьогодні стала одним із центральних елементів програми реформ. Для прикладу, Коаліційна угода передбачає «Створення сучасної і справедливої (sic!) системи адресного надання пільг і компенсацій … посилення соціального захисту малозабезпечених верств населення та унеможливлення отримання соціальних пільг заможними громадянами».

На думку прихильників адресності, соціальні виплати — «це "запобіжний механізм" в умовах, коли успіху досягають лише найбільш працьовиті та здібні» (CaseUkraine, 2012). Таким чином, ситуація, коли частину соціальних виплат отримують небідні громадяни, вважається неправильною. Рішення, яке пропонують прихильники адресності, — це визначення певного кола отримувачів соціальної допомоги та направлення всього обсягу виплат їм. Способи визначення отримувачів можуть різнитись, але найчастіше мова йде про перевірку доходів (means-testing) або інші способи індивідуальної оцінки.

Адресність презентується як ефективний та справедливий спосіб розподілу виплат. Ефективність досягається завдяки тому, що всі виділені кошти доходять до справді бідних людей. Справедливість полягає в тому, що виплати отримують ті, кому вони справді потрібні. Це створює підґрунтя для моральних аргументів на користь адресності, мовляв, інакше держава годуватиме нахлібників, що отримують допомогу без справжньої потреби.

Альтернативою адресності є універсалізм. В межах універсалізму соціальна допомога розглядається як спосіб страхування від певних життєвих ризиків, таких як старість, безробіття, втрата працездатності та інше. Універсалізм передбачає, що кожна людина, що стикається з життєвими ризиками, може претендувати на допомогу у вигляді соціальних виплат.

В цій статті на основі результатів емпіричних досліджень я покажу, що адресність не є найефективнішим підходом до соціальної політики, навіть якщо метою є винятково боротьба з бідністю. Зокрема, через встановлення поділу на «справді бідних» та заможних адресні програми мають цілий ряд недоліків, яких уникають більш прості універсальні програми.

 

Дві помилки адресності

Прихильники адресних соціальних виплат пропонують зосередити всі виплати на найбідніших. Однак для цього слід спершу визначити коло отримувачів виплат, і цей процес ніколи не відбувається без помилок.

Уявімо, що існує певна межа бідності: люди, що мають дохід нижче цієї межі, повинні отримувати соціальні виплати; ті, що мають дохід вище неї, — ні. Відстоюючи переваги адресності, політики та дослідники найчастіше звертають увагу на випадки, коли заможні люди, що знаходяться вище межі бідності отримують виплати — назвемо такі випадки хибним включенням. Чим менша частка соціальних виплат дістається заможним людям — тим більш адресною (а значить і більш ефективною) може вважатися система.

Однак існує й інша помилка: хибне виключення — ситуація, за якої бідні люди не отримують виплат. Така ситуація порівняно рідко враховується в аналізі ефективності адресної допомоги (Cornia and Stewart 1993). Однак потенційно вона є більш серйозною проблемою, оскільки в такому випадку соціальна допомога не виконує своєї прямої функції — бідні люди залишаються без засобів до існування.

Припустімо, що в певній країні 100% соціальної допомоги доходить до бідних людей, однак лише кожна друга бідна людина отримує виплати через складну процедуру відбору. Якщо враховувати лише помилки хибного включення — така система виглядатиме бездоганною з погляду ефективності. Однак якщо враховувати хибне виключення, то вийде, що ця система є жахливо неефективною, адже не рятує половину людей від бідності.

 

"Намагаючись зменшити кількість заможних осіб, що необґрунтовано отримують соціальні виплати, ми неодмінно збільшуємо кількість бідних, що їх не отримають."

 

Описана ситуація не є абстрактним теоретизуванням. Збільшення адресності на практиці призводить до того, що частина потенційних отримувачів не має доступу до виплат. Намагаючись зменшити кількість заможних осіб, що необґрунтовано отримують соціальні виплати, ми неодмінно збільшуємо кількість бідних, що їх не отримають. Така ситуація має місце через можливу відсутність інформації про складні критерії отримання, вищі затрати пов’язані з реєстрацією, помилкове виключення частини бідних через неправильно визначені критерії та соціальну стигму, пов’язану з отриманням виплат спеціально для бідних (Cornia and Stewart 1993).

Корніа та Стюарт, аналізуючи вісім програм надання продуктів харчування у країнах, що розвиваються, встановили, що адресні програми виключали від 30 до 70 відсотків потенційних отримувачів допомоги (Cornia and Stewart 1993: 27). Якщо вважати помилки хибного включення та виключення рівноцінними, то ефективність універсальних та адресних програм була приблизно однаковою. Однак якщо більшу вагу надавати серйознішим помилкам виключення, то адресні програми виявились менш ефективним способом призначення допомоги. Аналогічно Дютрей наводить дані по семи адресним програмам у Латинській Америці та США (Dutrey 2007: 5). У його вибірці адресні програми виключали від 26 до 84 відсотків потенційних отримувачів допомоги. Таким чином, неповне охоплення цільової групи — це не поодинока помилка, а систематичне явище у випадку адресних програм.

Хоча декларованою метою соціальної політики є боротьба з бідністю та зменшення залежності, адресні соціальні виплати часто призводять до протилежних наслідків. В найпростішій формі проблема виглядає так: уявімо, що всім громадянам, які знаходяться за межею бідності, призначається виплата, що піднімає їх дохід до цієї межі. За умови, якщо сам процес отримання виплати не пов’язаний із додатковими витратами, всі вони втрачають стимул до праці, адже різницю між їх доходом і межею бідності буде компенсовано.

Дехто скаже, що описана ситуація не відповідає дійсності: через вплив соціальних норм або з інших причин люди, ймовірно, все одно працюватимуть. Однак є й дещо інші ситуації. Оскільки право на отримання адресних виплат найчастіше прив’язане до певного рівня доходів, зростання доходу означає втрату виплат. Більше того, можливі випадки, коли вищі доходи передбачають одночасну втрату одразу кількох видів виплат та податкових пільг (наприклад індивідуальної допомоги та допомоги для сімей), що цілком нівелює можливу вигоду від праці. В такому разі мова йде про «пастку бідності» — ситуацію, за якої адресні виплати де‑факто стимулюють бідність та безробіття.

Ван Оорсхот (2002) цитує результати дослідження ОЕСР щодо граничних (marginal) ставок податку [1], що виникають у розвинених країнах зі зростанням доходу серед незаможних. Так, одночасна втрата кількох податкових пільг та виплат призводить до втрати від 72 (США) до 105,5 (Ірландія) відсотків від кожної додаткової одиниці доходу. Гранична ставка податку більша за 100% вже де‑факто означає, що реальна вигода від праці відсутня. Однак ці результати не враховують супутніх витрат, пов’язаних із працевлаштуванням, таких як доїзд до робочого місця та харчування. Реальний вплив адресних виплат на зайнятість в окремих випадках може бути ще сильнішим.

 

"Cоціальне забезпечення може стимулювати безробіття серед найбідніших верств населення."

 

Таким чином, у країнах, де адресні виплати призначаються з перевіркою доходу й система адміністрування достатньо якісна, соціальне забезпечення може стимулювати безробіття серед найбідніших верств населення. З іншого боку, у країнах, де перевірка доходу не є достатньо точною або адміністрування є недосконалим, значна поширеність адресних виплат просто стимулюватиме приховування реальних доходів.

 

Адміністративні витрати

Адресна соціальна допомога завжди передбачає механізм визначення бідних, котрим слід призначити допомогу, та відділення їх від заможних, котрим допомогу платити не треба. Наявність такого механізму робить адміністративні витрати на адресні програми вищими, ніж на аналогічні універсальні програми. Як правило, чим точнішим буде механізм і чим меншою буде кількість помилок, тим більшими будуть витрати.

 

"Адміністративні витрати на адресні програми вищі, ніж на аналогічні універсальні програми."

 

Грош (1994) наводить дані по двадцяти чотирьом адресним програмам в Латинській Америці. Згідно з її оцінкою, адміністративні витрати адресних програм варіювались від 0,4 до 29 відсотків від загальної вартості програми. Водночас власне на відсіювання потенційних отримувачів (screening) припадало від 0,4 до 8 відсотків загальної вартості — що не є високим показником. Однак дослідниця взяла до уваги лише безпосередню вартість процедури оцінки, не враховуючи, наприклад, вартість контролю шахрайства. Згідно з іншими даними, у Великобританії адміністративні витрати на адресні програми були вищими від 1,5 до 11,5 відсотків, ніж на аналогічні універсальні програми (Cornia and Stewart 1993). У США ця різниця становила близько 9,5 відсотків (Cornia and Stewart 1993). Існують і більш екстремальні випадки, коли адміністративні витрати з розрахунку на особу перевищують розмір самої виплати (Dutrey 2007). Слід також зазначити, що складніший механізм призначення адресних виплат створює більше можливостей для корупції. Визначити точні втрати через корупцію, на жаль, неможливо (Dutrey 2007), однак навряд чи варто сумніватись, що в Україні у випадку більшого поширення адресних виплат вони будуть значними.

 

Парадокс перерозподілу

Хоча декларованою метою адресних виплат є допомога найбіднішим, на практиці існує доволі неочевидна закономірність: чим більш адресними є соціальні виплати в країні, тим менше перерозподіл зменшує нерівність (Korpi and Palme 1998). Ця закономірність, що отримала назву «парадоксу перерозподілу», є наслідком дії двох тенденцій.

Джерело: Korpi and Palme 1998. Дані Luxembourg Income Study 1984-7

Вісь X: Індекс концентрації соціальних виплат; від’ємні значення означають, що більша частка виплат дістається бідним. Вісь Y: Відносне зменшення коефіцієнту Джині після оподаткування та соціальних виплат.

По-перше, через вплив політичних механізмів обсяги перерозподілу є меншими у країнах, де домінують адресні виплати. Отримувачі соціальних виплат є сформованою групою інтересів, що чинить супротив можливому скороченню виплат (Pierson, 1999). В разі, якщо не лише найбідніші, а й середні класи отримують певні соціальні виплати, в суспільстві формується більшість, що підтримує перерозподіл. З іншого боку, якщо виплати зосереджені лише на малій групі найбідніших, це призводить до конфлікту між отримувачами виплат та платниками податків. Оскільки в такому випадку отримувачі становлять меншість, обсяги перерозподілу зменшуються через відсутність політичної підтримки. Таким чином, твердження про те, що адресні програми дозволяють перерозподілити до бідних весь той обсяг грошей, що інакше витрачається на небідних отримувачів є хибним. На практиці цей обсяг завжди буде зменшуватись у довгостроковій перспективі.

 

"Обсяги перерозподілу є меншими у країнах, де домінують адресні виплати."

 

Окрім цього, як зазначалось вище, у країнах, де домінують адресні виплати, соціальний захист є всього лиш «запобіжним механізмом» для найбідніших. Більш заможні громадяни, зіткнувшись із певними життєвими ризиками, мають розраховувати на власні заощадження або приватне страхування. Найпростіше цю ситуацію можна проілюструвати на прикладі приватних пенсійних планів[2]. Там, де держава гарантує пенсії лише тим людям, що не мають власних заощаджень на старість, більшість буде змушена заощаджувати на пенсію самотужки, вкладаючи гроші у приватні фонди. Така ситуація виникає, оскільки адресні пенсії призначаються з перевіркою доходу та є порівняно невисокими. Так само розмір пенсії, отриманої з приватних фондів, буде дуже сильно залежати від попередніх доходів, і різниця між мінімальною та максимальною пенсією країні буде високою. З іншого боку, там, де існує ефективна загальна система пенсійного страхування, для більшості громадян зникає необхідність у власних заощадженнях. Водночас розподіл пенсій буде більш рівномірним, а різниця між мінімальною та максимальною пенсією буде меншою. Таким чином, універсальна система соціальних виплат «витісняє» ринкові механізми, що створюють більшу нерівність (Korpi and Palme 1998).

«Парадокс перерозподілу» підводить нас до одного важливого висновку: справді ефективна система боротьби з бідністю та зменшення нерівності можливі лише тоді, коли вони мають широку політичну підтримку. Слід дозволити певну «неефективність» у вигляді соціальних виплат для середніх класів для того, щоб цю підтримку забезпечити.

Більш пізні дослідження ставили під сумнів універсальність «парадоксу перерозподілу». Зокрема, Маркс, Саланаускайте та Вербіст (2013) показують, як наявність чи відсутність цього зв’язку залежить від вибору методології та країн для аналізу. Однак, згідно з їхніми висновками, більша адресність все ж чітко пов’язана з меншим обсягом перерозподілу. Таким чином, політична підтримка перерозподілу є важливим фактором, що грає на користь універсальних програм.

 

Замість висновку: коли адресність працює?

І все ж, чи виконують адресні програми декларовану функцію? Чи перерозподіляють вони більше грошей на користь бідних, ніж універсальні програми?

Коаді та ін. (2004) на основі аналізу 129 адресних програм в різних країнах виявили, що в рамках медіанної адресної програми найбідніші 20 відсотків населення отримали на 25 відсотків більше виплат, ніж якби ту саму суму розподілили рівномірно на всіх[3]. Серед програм, де застосовувалась безпосередньо індивідуальна оцінка, цей показник становив 50 відсотків. Можна зробити висновок, ніби адресність не така вже й погана ідея. Однак близько 25 відсотків програм, що аналізувались, виявились регресивними, тобто перерозподіляли більше грошей до багатих, ніж до бідних. В таких випадках, якби всі гроші були розподілені на все населення випадковим чином, результат виявився б кращим для найбідніших.

Статистично більша успішність адресних програм пов’язана з вищим рівнем ВВП на душу населення та вищою підзвітністю уряду (Coady et al. 2004). Пояснення в цьому випадку є простим: чим кваліфікованішими є державні службовці й чим менше можливостей для корупції, тим більш точно будуть призначатись адресні виплати. Однак цей аналіз не враховує жоден із недоліків, про які мова йшла вище, зокрема можливість помилкового виключення частини цільової групи отримувачів.

Якою ж тоді має бути соціальна політика, якщо метою є безпосередньо боротьба з бідністю? Можливі кілька варіантів:

Перенаправлення більшої частини суми допомоги до бідних можливе у випадку універсальних програм, якщо бідність сильно корелює з певною демографічною ознакою. Наприклад, якщо серед людей старшого віку дуже поширена бідність, пенсія за віком буде де‑факто адресною, навіть якщо призначається за універсальним принципом. Водночас вона уникатиме недоліків, пов’язаних із відсіюванням та перевіркою доходів.

Іншим способом зробити універсальні програми більш направленими на бідних є компенсація «розпорошування» виплат на заможних громадян через прогресивне оподаткування (Cornia and Stewart 1993).

Окрім цього, адресні програми можуть слугувати доповненням у межах більш універсальної системи соціальної політики для покриття тих груп, що інакше виявляються незахищеними. Наприклад, адресна програма в Швеції, що доповнює ряд універсальних програми, знижувала рівень відносної бідності на 7% по країні (Behrendt, 2000). Іншим прикладом може слугувати програма просування здорового способу життя в школах Онтаріо, в якій беруть участь усі школи, однак більше коштів виділяється школам із потенційно проблемних регіонів.

Однак адресні програми аж ніяк не є ідеальним рішенням для будь‑якої ситуації, особливо у випадку бідніших країн із гіршим рівнем адміністрування на зразок України. Зокрема, прив’язка права на отримання виплат до рівня доходів стимулюватиме приховування реальних статків, а невміле адміністрування з легкістю може призвести до виключення осіб, котрі справді потребують допомоги. Водночас за браком якісних даних перевірити реальну ефективність програм у покритті вразливих груп буде неможливо. Потенційно найбільш серйозним наслідком поширення адресності є зменшення обсягу грошей, що перерозподіляється, яке є неодмінним наслідком орієнтації соціальних виплат на все меншу групу людей. Ймовірно, саме це, а не бажання якомога краще допомогти найбіднішим, і є метою просування адресних програм в Україні.


 

Посилання

Behrendt, K., 2000. Do Means-Tested Benefits Alleviate Poverty? Evidence on Germany, Sweden and the United Kingdom from the Luxembourg Income Study

CaseUkraine, 2012. Соціальний захист по-українськи, або куди поділись гроші?

Coady, D., Grosh, M. and Hoddinott, J., 2004. Targeting of Transfers in Developing Countries: Review of Lessons and Experience

Cornia, G. A. and Stewart, F., 1993. Two Errors of Targeting

Dutrey, A. P., 2007. Successful Targeting? Reporting Efficiency and Costs in Targeted Poverty Alleviation Programmes

Grosh, M., 1994. Administering Targeted Social Programs in Latin America

Korpi, W. and Palme, J., 1998. The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality: Welfare State Institutions, Inequality and Poverty in the Western Countries

Marx, I., Salanauskaite, L. and Verbist, G., 2013. The Paradox of Redistribution Revisited: And That It May Rest in Peace? IZA Discussion paper

Mkandawire, T., 2005. Targeting and Universalism in Poverty Reduction

Pierson, P., 1999. Coping with Permanent Austerity: Welfare State Restructuring in Affluent Democracies

Van Oorschot, W., 2002. Targeting Welfare: Functions and Dysfunctions of Means-testing in Social Policy

 

Примітки

1. Ставка податку на кожну додаткову одиницю доходу

2. Наприклад, в Австралії пенсії виплачються пенсіонерам, у котрих сукупний місячний дохід від інших заощаджень не перевищує ~63% від середнього місячного доходу по країні. Водночас сума державної пенсії пропорційно зменшується зі зростанням доходу з інших джерел.

3. Це лише умовне припущення. Через дію «парадоксу перерозподілу» в межах універсальних програм загальна сума виплат була б вищою через ширшу політичну підтримку.

Залишити коментар