Александр Сердюк
Много дифирамбов было спето новой полиции, но и без «закидывания помидорами» тоже не обошлось. Кто-то видит в новом органе панацею от доброй половины бед в стране, другие сетуют на отсутствие реальных результатов. Постараемся максимально объективно разобраться в феномене Национальной полиции и понять, оправдались ли ожидания на её счёт.
Почему реформировали? (Ожидания-1)
Как сказал гарант Конституции Петр Порошенко, наше государство взяло курс на «европейскую и евроатлантическую интеграцию, реформы и глубокую внутреннюю европеизацию Украины». После событий на главной площади страны 2013–2014 годов, когда сотрудники того же «Беркута» избивали студентов, еще у большего количества людей открылись глаза и проснулось осознание того, что большинство сотрудников, которые присягали на верность украинскому народу, склонны исполнять заведомо преступные команды и приказы начальства. (Статья 60 Конституции Украины говорит о том, что «никто не обязан исполнять явно преступные распоряжения или приказы. За отдачу и исполнение явно преступного распоряжения или приказа наступает юридическая ответственность.) Госавтоинспекция, в свою очередь, еще задолго до 2013 года стала главным героем всех анекдотов про «толстого мента, с которым всегда можно порешать». Сотрудники ГАИ давно баловалась составлением административных материалов с отсутствием доказательств, беспричинными остановками, предложениями «порешать» за талоны на бензин и иными путями выхода за рамки полномочий.
Сотрудники всю жизнь ощущали безнаказанность и действовали по постсоветской методике, которая сформировалась в период девяностых. Этому способствовали рост преступности после развала Союза, схемы заработка сомнительной легальности, страх людей перед органами внутренних дел из-за огромного влияния на дальнейшую судьбу этих же людей.
Много лиц, причастных к криминалитету, шло на службу в МВД для личных целей, впоследствии они требовали «дань» с предпринимателей за «крышевание». Таким образом, функции милиции нивелировались очень быстро. Орган разваливали изнутри, ставя личный интерес выше общественного, отдавая приоритет формальным показателям.
Образовалась так называемая «палочная система» (личному составу ставили определенный минимум показателей, на которые они должны выйти, к примеру, за месяц/полугодие/год), из-за чего, собственно, имели место сфабрикованные делопроизводства (определенное количество протоколов/постановлений за смену, реализаций), превышение должностных полномочий (избиение журналистов и помещение их в автозаки во время демонстраций на Майдане).
Это были одни из причин такого высокого уровня коррумпированности в стране — 26 баллов из 100 возможных и 142 место из 175 позиций. Это оценка международной организации по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру Transparency International состоянием на 2014 год. В этот ряд также входит наименьшее материальное обеспечение сотрудника милиции среди стран Восточной и Центральной Европы и неправомерное использование полномочий в своих интересах, что выражалось в использовании «ксивы» в качестве убедительного аргумента против проверок Санэпидемстанций, МЧС, налоговой службы.
К слову, в Грузии был самый высокий уровень криминогенной обстановки среди всех стран СНГ, что и поспособствовало проведению там реформы, радикальному сокращению штата сотрудников бывшей милиции и упразднению такого подразделения, как «ГАИ». В 2005 году в Грузии в рядах уже полиции было около 2500 человек, которых отправили на двухнедельное обучение. Тем не менее лишь 15% от штата прошли переаттестацию. Этим сотрудникам подняли заработную плату, которая на тот момент составляла сумму в два раза больше, чем средняя зарплата по стране в целом. Из этого органа делали престижную структуру. Соединенные Штаты активно спонсировали Грузию в вопросах реформы. Так, в 2006 году полиция получила $2 млн на обновление и компьютеризацию информационных баз и систем, а тремя годами позднее, в 2009 — $20 млн на развитие полиции. Автомобили Ford Crown Victoria с бронированным корпусом и дверьми точно так же Грузия получила от США безвозмездно.
В Грузии сотрудники занимаются по программе U.S. State Department’s International Narcotics and Law Enforcement Program «The Georgia-to-Georgia Exchange Program», в ходе которой, обучаясь в полицейской академии штата Джорджия, они совершенно бесплатно получают опыт западных коллег.
Это далеко не полный список того, что США сделали для удачного проведения реформы в Грузии, но даже из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что Штаты принимали непосредственное участие в реанимации этого правоохранительного органа. Безусловно, нельзя говорить о том, что это лишь заслуга американских коллег, так как это вопрос немалого упорства и радикальных решений со стороны и самих реформаторов.
Украине США помогали чуть меньше. Было выделено $15 млн в помощь для организации патрульных в таких городах, как Одесса, Харьков, Киев и Львов. В июле 2015 года в Одессу также направилась команда полицейских из дорожного патруля Калифорнии для тренинга курсантов МВД. Позже, в 2016 году, наша страна получила еще $25 млн по договору с послом США в Украине о финансовой помощи по линии реформ. На часть этих денег было создано специальное подразделение типа SWAT — украинский КОРД. Данный договор был подписан из расчета на длительное сотрудничество и финансирование со стороны США, а соответственно, окончательных цифр сейчас нет.
"Уровень доверия с 2006 по 2014 год к грузинской полиции был наивысшим среди СНГ и Европы, держась стабильно на отметке в 80%."
По оценкам правительства и самих граждан страны, вовремя проведенная реформа, разумный подход к люстрации, а не бездумное увольнение всех поголовно, дали очень утешительные результаты. Уровень доверия с 2006 по 2014 год к грузинской полиции был наивысшим среди СНГ и Европы, держась стабильно на отметке в 80%. Сейчас он постепенно снижается, но уже по таким резонансным причинам, как несоблюдение прав человека и гражданина и пытки заключенных, которые транслировались по телеканалам Грузии в 2012 году.
Это был интересный, поначалу сумасшедший и получающий массу критики в свой адрес пример реформирования правоохранительного органа.
Большинство же украинских милиционеров были не в состоянии сдать ежегодные нормы физического комплекса (бег на 1 км, 100 м, подтягивание, рукопашный бой и другие) из-за лишнего веса, возраста или банальной неподготовленности. Куда проще было заплатить.
Очевидно, что в глазах обычного гражданина такие сотрудники вряд ли могли догнать вора, выхватившего сумку, или просто пьяного хулигана. Это была одна из многих причин такого низкого уровня доверия.
Сроки же реагирования на вызов были довольно интересными. Предположим, вы девушка и за вами гонится человек, который собирается вас изнасиловать. В 2013–2014 годах после вызова милиции вам пришлось бы подождать (побегать) еще около 15–20 минут, а за пределами города — 1–2 часа. Повезет, если приедут: ни для кого не секрет, что часто не то что не приезжали, даже трубку не брали. (Национальная полиция приезжает за 7 минут в городе и за 20 минут — за его пределами.) Шансы на спасение в таком случае оставались мизерными.
Все это в комплексе с элементарным незнанием норм материального и процессуального законодательства, процедур рассмотрения дел, безусловно, нуждалось в жестком и беспощадном реформировании.
Реализация реформы (Ожидания-2)
В реформировании органов исполнительной власти мы были не первопроходцами, поэтому, идя по пути наименьшего сопротивления, власти попросили помощи в этом вопросе бывшего министра полиции и общественного порядка Грузии Хатию Деканоидзе, на тот момент первого заместителя министра внутренних дел Украины Эку Згуладзе и министра МВД Арсена Авакова.
Суть реформы — создать орган, который не будет карательным, а будет нести сервисную социальную функцию. Практически все делалось по грузинской модели, различия только в финансировании.
• Была осуществлена реорганизация структурных подразделений с ликвидацией лишних, как и в Грузии. Те, чьи функции пересекались друг с другом, убрали. На их место поставили одно подразделение. Например, патрульно-постовую службу и ГАИ превратили в патрульную полицию.
• Сократили значительное количество кадров (примерно в 2–2,5 раза). На данный момент на 100 тысяч населения приходится около 363 сотрудников полиции. Обратная сторона медали в этом случае: люстрация огромного количества опытных, профессиональных и знающих милиционеров, которые буквально понимали эту систему изнутри.
• Была создана конкурсная основа с прохождением психологического отбора, общеобразовательных тестов (куда входили тесты на логику и на знание элементарных норм законодательства), отбор по признаку физической подготовки и прохождение военно-медицинской комиссии. Завершающим пятым этапом было собеседование с комиссией.
• Средний сотрудник органов внутренних дел стал получать около 8 тысяч грн, что очень контрастно смотрелось на фоне 2,3–2,5 тысячи грн у милиционера. Помимо прочего, служащим расширили полномочия.
• «Обновление гардероба», автопарка, да и в целом существенно поработали над внешним имиджем новой полиции.
• Уровень доверия в самом начале реформы взлетел вверх и доходил до показателя в 66–68%. Участились вызовы полиции по поводу и без. Это говорило о том, что люди понимали: к ним приедут быстро и помогут разрешить спорную ситуацию во многих вопросах.
• Подготовка тех, кто прошел отбор, проходила 3 месяца. Отрабатывались различные ситуации, которые могут возникнуть на практике, — около 500 различных вариантов. Научить обычного человека законодательству за три месяца — идея явно не из лучших, учитывая то, что диплом юриста (хотя бы бакалавра) получают через 4 года. Данная система предполагала ежедневное самообучение полицейских, усовершенствование юридической грамотности и физической подготовки, но это по силам далеко не всем (минимальные требования: 21 год, гражданство Украины, владение государственным языком, отсутствие судимостей и полное среднее образование — 11 классов школы/профессиональный техникум). Проходили также огневую, экстренную медицинскую, психологическую подготовку и основы задержания правонарушителя.
• Только на создание Киевской патрульной полиции было потрачено около 62 млн грн. На одного же украинского полицейского государство потратило около 128 тысяч грн, 90% из которых — бюджетные средства, 10% — дотационные средства от зарубежных стран.
Следует упомянуть и о таких изменениях. Численность милиции по состоянию на 2013 год, со слов бывшего Министра МВД Захарченко, составляла 261 тысячу человек (согласно с законодательством, 210 тысяч человек, соответственно, из расчета 300 сотрудников на 100 тысяч населения), сейчас же численность Национальной полиции составляет 130 тысяч человек (законодательством предусмотрены бюджетные средства на 140 тысяч сотрудников максимум). Очевидно, что в таком сокращении штата сыграли роль как аннексия Крымского полуострова, так и контроль части территорий террористическими организациями «Л/ДНР».
По состоянию на 2014 год милиция состояла из таких подразделений: криминальная, транспортная милиция, ГАИ, милиция охраны и специальная милиция. В эти подразделения входили более узкоспециализированные. К примеру, в криминальную милицию входили подразделения уголовного розыска, по делам несовершеннолетних, по борьбе с наркотиками и другие.
Структура же Национальной полиции сейчас выглядит немного иначе: патрульная полиция заменила собой ГАИ и милицию общественной безопасности. Вместо таких подразделений, как «Беркут», «Кобра», «Сокол» и других, действует совершенно новый КОРД. Остальные подразделения, такие как милиция охраны, транспортная милиция и другие, были переаттестованы и переименованы в полицию.
Что касается финансирования, то можем сравнить наглядно:
- 2014 год — МВД получило 17,9 млрд грн из бюджета;
- 2017 год — Национальная полиция получила от государства 16,6 млрд грн бюджетных средств.
При этом следует учитывать довольно весомые изменения в численности и структуре.
Что мы имеем? (Реальность)
Если сравнивать работу милиции и полиции, то, взяв во внимание сводки Генеральной прокуратуры Украины, можно сказать, что преступность не то что увеличилась, а буквально подскочила вверх (с момента ликвидации ППС общая преступность повысилась приблизительно на 25%, а 60% из них — имущественные преступления). Возможно, это произошло на первых порах, ведь у новоиспеченных сотрудников опыта — всего ничего, но им однозначно необходимо входить в русло и без какой-либо «раскачки» заниматься предупреждением, выявлением и прекращением правонарушений — как уголовных, так и административных.
Опыт Грузии помог нам понять, что правоохранительных органов не стоит бояться, их необходимо обеспечить неплохим соцпакетом и материально. Тогда бояться будет нечего, ведь в итоге «и овцы целы, и волки сыты». Теперь в Украине разработан довольно прозрачный, в сравнении со старым, орган «Национальная полиция», расширены полномочия, набраны молодые кадры. Основная из проблем в том, что большинство этих «кадров» пришло на службу без опыта работы в правоохранительной сфере. У многих составление элементарного постановления или протокола вызывает огромные трудности. Но с другой стороны, копы вместо того, чтобы наказать нарушителя, за не очень грубое правонарушение, предпочитают провести разъяснительную беседу, ведь она запомнится человеку на более долгий срок, чем штраф.
"Трехмесячный курс подготовки патрульных полицейских дает о себе знать, когда сотрудники не могут растолковать элементарную норму закона."
После ликвидации патрульно-постовой службы в милиции, которая патрулировала доверенную им территорию в пешем порядке, патрульные полицейские делают это на автомобиле, охватывая большую территорию за то же время. Безусловно, росту преступности также способствует бесчисленное множество других факторов, в первую очередь — социально-экономических.
Трехмесячный курс подготовки патрульных полицейских дает о себе знать, когда сотрудники не могут растолковать элементарную норму закона. Обратимся к КУоАП (Кодекс Украины об административных правонарушениях), а именно к ст. ст. 268 и 251.
Первая статья — права лица, привлекающегося к административной ответственности, куда входит право ознакомиться с материалами дела. Безусловно, без доказательств привлечь к ответственности вас не имеют права. Соответственно, если доказательства есть, то они к материалам дела относятся.
Вторая статья (ст. 251) дает нам определение доказательств.
Отдельные полицейские ввиду такой поверхностной подготовки или собственной необразованности, утверждают, что ознакамливать с доказательствами — не их забота. С таким успехом можно посадить человека на несколько лет, ну а доказательства — ерунда какая-то и далее по тексту уже привычные для многих фразы вроде «мои глаза — это мои доказательства», «сотрудник полиции будет понятым» (понятым может быть только лишь незаинтересованное лицо, а напарник патрульного уж вряд ли не заинтересован), которые идут вразрез с действующим законодательством (ст. 252 КУоАП).
Следует отметить, что из-за вопиющей юридической безграмотности некоторых патрульных обычным гражданам, чтобы отстоять свои права, приходится досконально изучать законодательство вместо блюстителей закона, у которых каждая статья нормативно-правового акта от зубов должна отскакивать. Будьте готовы к тому, что копы могут запретить вам делать то, на что у вас есть право, — курить на улице либо снимать в общественных местах что вам угодно, в частности и сотрудников правоохранительных. За такой короткий срок подготовки многим не удается усвоить, что курить нельзя в «местах, где это запрещено законом, а также в других местах, определенных решением соответственного сельского, поселочного или городского совета», согласно статье 175-1 КУоАП[1].
По поводу фото- и видеосъемки всего происходящего вокруг вас, в том числе и людей: если вы находитесь в общественном месте, то, в соответствии со статьей 34 Конституции Украины (на секундочку — акт высшей юридической силы), вы имеете полное право собирать, хранить, использовать и распространять информацию устно, письменно либо иным способом — на свой выбор. Национальная полиция — орган исполнительной власти, деятельность которого является гласной, поэтому фиксировать их действия иногда не то что можно, а просто необходимо, дабы обжаловать их действия в суде или в вышестоящем органе.
Нельзя пропустить и тему столь популярного «хэштега» #минусприус. Только в Киеве за год работы полиции было разбито более 150 единиц служебных транспортных средств при 235 полученных (по несложным математическим подсчетам — 64% разбитых экипажей). Одним из требований при приёме на службу в патрульную полицию было наличие водительского удостоверения с открытой категорией «В» (легковые транспортные средства до 3,5 тонны). По неведомым причинам сотрудники новой полиции, которые должны досконально владеть правилами и техникой управления транспортными средствами, оказываются «по ту сторону» ДТП.
На данный момент из-за вышеперечисленных факторов уровень доверия к Национальной полиции упал до 40–42%.
Примерно такая картина и получается, когда к охране и поддержке правопорядка в государстве допускаются люди, прошедшие подготовку по срокам меньше, чем учащиеся в техникуме. Здесь должна быть отсылка к необходимости профильного образования для профессиональной государственной службы, но этот вопрос остается открытым.
Пути усовершенствования
Будет уместным снова пересмотреть цель работы органов внутренних дел. Их главные направления деятельности и задачи — это охрана общественного порядка и безопасности, прав и свобод человека, интересов государства и противодействие преступности, но никак не наработка показателей для отчетности. Еще, конечно, нельзя назвать правовым и социальным то государство, в котором «слуги народа» на этом же народе делают себе показатели, чем строят карьеру. Жизненно важно отказаться от такого пережитка старой милиции как «палочная система», ведь сейчас мало кого должно интересовать, кто сколько дел реализовал, направил в суд, сколько составлено протоколов и постановлений.
Всех интересует результат. Людям хочется спокойно гулять по улицам города в безопасности и не беспокоиться о том, что с ними что-то произойдет. Никто не хочет стать главным героем сфабрикованного дела или административного материала из-за юридического невежества сотрудника либо же по той причине, что полицейскому поставили «план» протоколов за смену.
"Курс сроком в три месяца довольно мал для создания компетентного сотрудника."
Еще один немаловажный фактор: нужно менять подход к подготовке копов. Курс сроком в три месяца довольно мал для создания компетентного сотрудника. Этот срок должен быть минимум в три раза больше. Тем же, кто подготавливает эти кадры, следует более серьезно обращать внимание на базу правовой подготовки, на то, как нужно зафиксировать правонарушение, на процесс составления всех документов, на невозможность привлечения к ответственности без доказательств. Нужно указывать, что по презумпции невиновности в Украине необходимо вину человека доказать, а значит, и собирать доказательства законным способом.
Сделать профессиональный отбор более жестким, установить минимальный граничный балл теста на IQ, проводить ежемесячные тренинги полицейских было бы довольно неплохо. Нельзя люстрировать всех бездумно, необходимо разграничивать тех людей, которые просто «проедают» бюджетные деньги и получают зарплату, грубо говоря, ни за что, от тех, кто действительно является компетентным, важным сотрудником и профессионалом своего дела, ведь в обратном случае государство делает хуже только себе, ослабляя продуктивность органа.
Вполне оправданно было бы создать совместную программу по обмену опытом с какой-нибудь прогрессивной в этом вопросе страной и отправлять на обучение будущих сотрудников туда. Курсы повышения квалификации, у которых была бы не только лишь формальная роль, но и практическая, помогли бы сотрудникам справляться с непредвиденными сложными ситуациями и задачами. Это все касается вопроса подготовки кандидатов на службу в полиции. Да, 3 месяца подготовки — это совсем не затратно для государства, но стоит ли экономить на безопасности и охране общественного порядка? Не лучше ли создать «Школу патрульного или полицейского», в которой будет более длительный, но и более углубленный курс обучения? Ведь сейчас программа рассчитана на дальнейшее самообучение сотрудников, так как за столь малый срок толком ничего и не выучишь. Но самостоятельная учеба, очевидно, дается не всем. Это однозначно недочет в подготовительной программе сотрудников, и вопрос качества знаний остается открытым.
Реформаторам следует разработать такую систему люстрации, которая четко позволяла бы отделить действительно ставших на должность благодаря «рекомендациям» свыше от тех, кто заслуженно это сделал. При всем этом критерии такого отбора должны быть глобальными, чтобы была возможность оценить сотрудников комплексно. Наличие поощрений разных видов, включая «получение награды в виде именного оружия», еще не говорит о том, что сотрудник толковый. Оценка должна делаться по профессиональным достижениям, наличию безупречной репутации (как деловой, так и при исполнении служебных обязанностей), морально-деловым качествам.
В итоге после ярких лозунгов и PR-акций, возвышенных настроений людей, затраченных средств и усилий на реформу мы можем наблюдать практически новый орган, в котором служит подавляющая часть молодых, новых кадров, отчасти некомпетентных, с малым опытом. Остается ждать и надеяться на реакцию высших органов государственной власти, которые в сложившейся ситуации не могут пускать все на самотек. Они должны действовать и менять подход, пытаться усовершенствовать систему. Только путем проб и ошибок можно будет добиться компетентной, результативной и по-настоящему новой полиции. Жаль только, что пробы и ошибки будут испытывать на нас.
Примечания
1. Перечень запрещенных мест можно найти в Законе Украины «О мерах по предупреждению и уменьшению употребления табачных изделий и их вредного влияния на здоровье населения», а именно в 13 статье. Улица при этом в данный перечень не входит.↩