У травні 2021 року Міністерство освіти й науки України винесло на громадське обговорення проєкт Закону «Про основні засади формування та реалізації пріоритетних напрямів наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності в Україні». Щоправда, долучитися до цієї дискусії неможливо. МОН не оприлюднює відгуків на свої пропозиції, залишаючись абсолютним арбітром у тому, хто заслуговує на те, щоб до нього прислухатись.
Опублікований проєкт може повністю зруйнувати систему формування й реалізації пріоритетних напрямів розвитку науки й техніки та інноваційної діяльності. Згідно з ним, ці два напрями об’єднають, а затверджувати їх буде не Верховна Рада, а Кабінет Міністрів.
Ілюстрація: Science
Сам механізм пріоритизації в цій сфері й справді в останні десятиліття зведений нанівець. Жоден із напрямів не отримував посиленої підтримки, а затвердження пріоритетів стало ритуальною процедурою, що не впливає на стан речей. Та замість того, щоб руйнувати систему, слід зрозуміти, чому вона не дає відчутних результатів.
Як виникла система пріоритетів у науці та інноваціях в Україні
Все почалось, коли в грудні 1991 року Верховна Рада ухвалила Закон «Про основи державної політики у сфері науки і науково-технічної діяльності». Він став прикладом для багатьох пострадянських країн. Цей «піонерський» документ визначав, що державні науково-технічні програми — це основний засіб реалізації пріоритетних напрямів розвитку науки й техніки.
Цей механізм вдало стартував, але українська бюрократія не хотіла обмежувати можливості ручного управління фінансами. І вже за 10 – 15 років Мінфіну та Мінекономіки вдалось звести його нанівець. Попри рішення Верховної Ради, на науково-технічні програми виділялись мізерні кошти. Крім того, інструкції Мінфіну ускладнили використання й цих ресурсів.
Стаття 13 Закону підкреслювала важливість комплексного прогнозу соціально-економічного та науково-технічного розвитку України. Щоправда, перші науково-технологічні пріоритети без таких досліджень встановлював Державний комітет із питань науки та технологій. Тоді це можна було виправдати тим, що треба було швидко запустити механізм державної науково-технологічної політики незалежної України.
Ілюстрація: Robert Neubecker
Безсумнівно, демократизувала наукове життя конкурсна система відбору. Висувалося 14—16 тисяч проєктів, із них підтримували лише кожен четвертий або п’ятий. 1994 року було затверджено 66 пріоритетних програм, що об’єднали понад 4 тисячі проєктів-переможців.
Демократизація наукової діяльності проти «ручного управління» Мінфіну
У системі бюрократичного управління знайшлися впливові сили, які активно протидіяли утвердженню цієї системи. Перш за все, апарат Міністерства фінансів. Його співробітники бачили тут не тільки загрозу «ручному управлінню» фінансовими потоками, але й своїй ролі всесильного органу влади. Наприклад, коли співробітники Міннауки запитали заступника міністра фінансів, чому на один із важливих проєктів не виділяються передбачені бюджетом кошти, він знизав плечима: «А хіба їм потрібні гроші? Всі, кому потрібні, сидять у моїй приймальні, а керівників цього проєкту я тут не бачив!».
Закон передбачав також формування національних науково-технічних програм. 1994 року Верховна Рада України затвердила їхній перелік: «Енергоресурси», «Агропродкомплекс» та «Матеріали і речовини»[1]. На першу мало виділятись 10% коштів держбюджету на фінансування науки, на другу — 13%, на третю — 12%. До того ж туди мали спрямовуватись до 50% щорічних надходжень до інноваційних фондів зацікавлених міністерств і відомств.
Ілюстрація: Salzman Art
Але всі ці рішення виконавча влада проігнорувала. Національні науково-технічні програми так і не були сформовані. Змінився й сам підхід до визначення пріоритетності, не кажучи вже про ігнорування рівня фінансової підтримки, визначеного парламентом.
На виконання державних науково-технічних програм із пріоритетних напрямів розвитку науки й техніки в бюджеті 1995 року виділяли 7,3% всіх асигнувань на дослідження. Але потім ця частка тільки зменшувалась. 2006 року вона складала менше ніж 1%. Пояснювали це економією бюджетних коштів.
Річ у тім, що працівники фінансово-економічного блоку всіх урядів розглядали фінансування науки як благодійну діяльність, навіть формально відносячи її до соціальних витрат. Те, що в економічно розвинених країнах називають інвестиціями в майбутнє, вони вважали «красивими фразами» політиків. Тож, коли «не сходились кінці з кінцями», передусім урізали витрати на такі сфери, як наука. Через це падало її загальне фінансування (від 0,82 % ВВП у 1992 році до 0,38 % ВВП у 2006 році[2], хоча закон передбачав норму з фінансування науки з бюджету на рівні 1,7 % від ВВП).
Жоден із пріоритетів не отримував переваг у забезпеченні. І все ж система програм як деяка підтримка науки працювала до 2004 року. Вони ефективно покращували міжвідомчу координацію близьких за тематикою робіт. Часто ті невеликі кошти формували «центри кристалізації», навколо яких групувалися ресурси й можливості дослідників. Це давало досить вагомі результати. Так були розроблені оригінальні акумуляторні батареї для бронетанкової техніки, високоефективні технології зварювання високоточних тонкостінних несучих конструкцій для сучасного літака-аеробуса, створені вітчизняні інтроскопи для митного контролю вантажів і низка інших непересічних та потрібних для країни речей.
Ілюстрація: Paul Rogers / New York Times
Але з 2004 року продовжували фінансувати тільки попередні наукові програми, а з 2006 року за часів Азарова такий рядок у державному бюджеті зник. Так знищили реальний механізм науково-технологічної політики держави. Для жодного з урядів ні наука в цілому, ні пріоритетні напрями науково-технологічного розвитку не були по-справжньому важливими. В кращому разі це була внутрішня справа Міністерства науки та технологій або ж другорядний напрям Міносвіти.
Причини неефективності системи пріоритетних напрямів в науці та інноваціях
Навіть коли пріоритетні програми реалізовували, програмно-цільовий метод не був гнучким механізмом управління. Норма закону, яка давала повноваження розпоряджатися ресурсами, суперечила бюрократичній логіці. Тому керівники програм були позбавлені важелів впливу на виконавців програми. Вони не впливали на розподіл коштів між проєктами, а численні обмеження, передбачені «контрольтрегерами»[3] зв’язували їх по руках і ногах.
Крім того, керівники не могли гарантувати, що виконавці взагалі отримають передбачені гроші. Найчастіше Мінфін перераховував їх наприкінці року, щоб «економити державні кошти», адже виконавці робіт просто не встигали їх використати до кінця року. Тим самим програмно-цільовий метод управління позбавлявся найважливіших переваг — динамізму, можливості оптимізації й концентрації зусиль на найперспективнішому напрямі. Керівники програм лише періодично заслуховували звіти виконавців.
Ілюстрація: Carl Wiens / New York Times
Отже, причина неефективності державної науково-технологічної політики зовсім не в структурі пріоритетів, а в тому, як на них дивилися органи державної влади. Структура ж ця мала змінювалась з урахуванням результатів програм, які потребують різних масштабів фінансування. Тож потрібно їх ранжувати, складати ієрархію пріоритетів. А під час цього необхідно із самого початку визначитися, яким чином ми їх збираємося реалізувати. Іноді треба лише сприяти діяльності, іноді — виділяти кошти на початок чи продовження потенційно важливих робіт. Зрештою, це може бути потужна концентрація ресурсів для технологічного прориву. Зрозуміло, що й критерії добору пріоритетів повинні бути різними в кожному конкретному разі.
Чому потрібна окрема державна політика для інноваційної та наукової діяльності
Згідно з методологією в проєкті закону «Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні»[4], ми запропонували таку ієрархічну систему:
1. стратегічні національні пріоритети інноваційного розвитку економіки України (терміном на 10 років);
2. середньострокові інноваційні пріоритети загальнодержавного рівня;
3. середньострокові інноваційні пріоритети галузевого рівня;
4. середньострокові інноваційні пріоритети регіонального рівня.
Структурування пріоритетів підтримали, а от проти визначення різних механізмів реалізації категорично виступив Мінфін. Апарат міністерства не хотів зв’язувати собі руки конкретними механізмами, які потім довелося б здійснювати.
Ілюстрація: Dave Plunkert
Українська бюрократія взагалі хоче відмовитись від окремих пріоритетів для розвитку науки й технологій. В цьому є своя (бюрократична) логіка. Якщо ставлення влади до науки не зміниться, то це дійсно слушно: все одно ніхто нічого робитиме, а паперів апаратникам можна буде писати трохи менше.
Але якщо є намір все ж розпочати цілеспрямовану науково-технологічну політику, то треба взяти до уваги, що перші з цих пріоритетів спрямовані на розвиток досліджень і розробок, а другі — на інноваційні перетворення в економіці. А це означає, що роль держави має бути різна, як різними будуть і виконавці. Для розвитку науки й техніки — передусім наукові колективи, а для пріоритетних напрямів інноваційної діяльності — виробничі структури.
Специфічними мають бути й засоби впливу держави. У першому разі – бюджетне фінансування та стимулювання замовлень НДДКР бізнесом, в другому ж — співфінансування державою й бізнесом, потужні загальнодержавні програми тощо.
Висновки
Запропонований проєкт категорично неприйнятний. Він ґрунтується на поверховому аналізі ситуації, ігноруванні задумів, на основі яких формувалася система пріоритетних напрямів розвитку науки, й нерозумінні причин її неефективності.
Ілюстрація: Lightspring/Shutterstock
Автори проєкту не враховують, що в реалізації загальнодержавних пріоритетів повинні брати участь багато людей. Це як представники органів влади, так і виконавці: наукові колективи, виробничі структури, громадські організації. Саме тому нам потрібна багаторівнева система пріоритетів науково-технологічного та інноваційного розвитку. Але коли люди сумують пріоритети різного рівня, щоб довести, що їх надто багато, це говорить про нерозуміння ситуації.
Сьогодні за втілення пріоритетних напрямів інноваційної діяльності відповідають самі міністерства: економіки, стратегічних галузей промисловості, аграрної політики, інфраструктури, енергетики, цифрової трансформації, оборони. Однією з причин занепаду науково-технологічної та інноваційної діяльності стало те, що так і не вдалось створити «надміністерський» орган, який координував би діяльність у сфері науково-технологічної політики.
Всевладна бюрократія змогла не допустити реалізацію програмно-цільових методів управління. І це ще одна з ключових причин перетворення пріоритетних напрямів у науково-технологічній та інноваційній сфері на бюрократичну процедуру, яка нікого ні до чого не зобов’язує.
Отже, ключова проблема тут не в формулюванні «синтетичних і всеосяжних» пріоритетів, а в протидії такому «спрощеному» підходу, розробці реальних механізмів державної політики наукового та інноваційного розвитку, забезпеченні того, щоб ці пріоритети стали реальними орієнтирами для виконавчої та законодавчої влади.
Примітки
- ^ Постанова Верховної Ради України, 1997. «Про перелік національних науково-технічних програм» від 25 лютого 1994 р. № 4034. В: Збірник законодавчих та нормативних актів України в сфері науки і науково-технічної діяльності, УкрІНТЕІ, Київ, С. 98—100.
- ^ Ми обрали саме цей термін тому, що після 2006 року вся система конкурсного формування державних науково-технічних програм із пріоритетних напрямів розвитку науки та техніки вже була повністю зруйнована.
- ^ Так ми запропонували називати найбільш схильну до управління шляхом всезагального контролю представників вітчизняної бюрократії.
- ^ Закон України «Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні» від 16 січня 2003 року № 433-ІV. В: Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2003, С. 354.
