Як оптимізували турботу: філософія та практика реформи соціальних послуг

2495
Ломоносова Наталія
Статьи автора

Майже 10 років тому уряд ухвалив «Стратегію реформування системи надання соціальних послуг». Цей документ починається словами про інтеграцію України до ЄС та «зобов’язання щодо перетворення на соціально орієнтовану державу». Якісні соціальні послуги мають забезпечуватись принципами адресності, «залучення отримувача соціальних послуг до самостійного розв’язання власних проблем», а також створення ринку соціальних послуг.

Перша стаття Конституція стверджує: Україна є соціальною державою. Невже остаточно стати такою її може змусити лише євроінтеграція та ринкові реформи? Шлях до адресності та ринку виявився очікувано коротшим, ніж шлях до ЄС. Протягом останнього року заголовки в медіа та на сайтах міських рад оголошували: соціальні послуги відтепер будуть безкоштовними лише для незаможних, а до інших буде застосовано диференційований підхід.

Що це означатиме для більшості українців? Яку логіку й фінансування системи соціального захисту впроваджує реформа?

 

 

Що таке соціальні послуги?

Вперше цей термін був запроваджений ще 2003 року водночас з ухваленням однойменного Закону «Про соціальні послуги» (№2671). Він визначає соціальні послуги як «дії, спрямовані на профілактику складних життєвих обставин, їх подолання або ж мінімізацію їхніх негативних наслідків для осіб та/або сімей, які в них перебувають». Тобто послуги охоплюють три напрямки: соціальну профілактику, соціальну підтримку та соціальне обслуговування. Саме до останнього напрямку належать послуги з догляду і, зокрема, послуги з догляду вдома.

Зазвичай удома доглядають за людьми літнього віку або за тими, хто не можуть самостійно рухатися. Окрім допомоги в самообслуговуванні та пересуванні житлом, догляд удома  — це психологічна підтримка, допомога з оплатою рахунків, навчання користуванню технічними засобами реабілітації (наприклад, протезами), допомога у веденні домашнього господарства, а для сільської місцевості — і в обробленні присадибних ділянок тощо.

 

Логіка реформи

Реформа соціального забезпечення має покращити якість соціальних послуг та доступ до них. Цього завдання автори реформи пропонують досягти через:

► відхід від централізованої мережі соціальних закладів шляхом «створення умов для формування та розвитку ринку соціальних послуг» та «демонополізації цього ринку», щоб запровадити конкуренцію між установами всіх форм власності, які надають соціальні послуги;

► перехід від утримання державних та комунальних закладів до їх фінансування відповідно до нового механізму — «соціального замовлення».

За логікою реформи, це мало б не лише покращити якість послуг, але й збільшити ефективність витрат державних коштів, виділених на соціальний захист.

 

Практика на папері

Коротко розглянемо новий механізм фінансування — «соціальне замовлення». Подібно до медичної реформи, яка передбачає, що держава компенсуватиме медичним установам (повністю або частково) вартість наданих послуг, ця реформа теж пропонує відшкодовувати вартість соціальних послуг установам, що їх надають.

Проте ця модель передбачає й «замовника». Це органи місцевої влади та самоврядування (міські та районні ради; органи ОТГ). Саме вони щороку мають оцінювати потреби населення в соціальних послугах, визначати «пріоритети соціального замовлення послуг» — і на основі цього розробляти «місцеві цільові програми надання соціальних послуг» та формувати відповідний бюджет. Потім замовник повинен організувати відкритий конкурс, щоб обрати кращого надавача послуг із єдиного реєстру. Коли переможця на рік обрано й послуги в рамках соціального замовлення надані, має компенсуватися вартість цих послуг.

 

Ринки не можуть повною мірою забезпечити комплексний соціальний захист населення, тому що такі послуги важко капіталізувати.

 

Далі поговоримо про те, що ж не так із «стовпами» реформи — ринковою конкуренцією та конкурсністю, адресним підходом до оплати послуг, — а також про те, як реформа виглядає в контексті децентралізації.

 

Конкуренція без конкурентів

Реформа пропонує органам місцевого самоврядування щороку обирати найбільш гідну установу-надавача соціальних послуг. Але чи буде кому конкурувати?

Торік у рамках моніторингу впливу пандемії на сферу соціального захисту авторка цього тексту спілкувалась із завідувачками та завідувачами територіальних центрів соціального обслуговування (далі — терцентри) у різних ОТГ. До сьогодні саме ці комунальні заклади — основні надавачі соціальних послуг. Всі вони говорили, що ніяких конкурентів у них немає й навряд чи вони з’являться, адже надавати соціальні послуги невигідно. Це не особливість українських регіонів. Ринки, дійсно, не можуть повною мірою забезпечити комплексний соціальний захист населення (як і інші соціальні блага, як-от освіту), тому що такі послуги важко капіталізувати.

 

Соціальна працівниця з підопічною

 

Але навіть якщо в певній ОТГ з’явиться приватний гравець, який братиме участь у конкурсі та виграє, незрозуміло, що відбуватиметься з установою комунальної власності, яка програє. Чи буде вона існувати й за які кошти? Чи ж її просто закриють? А якщо наступного року жодна недержавна установа участі в конкурсі не братиме, то місцевій владі доведеться знову перевідкривати комунальну установу? Адже, згідно із законодавством, місцева влада зобов’язана забезпечити надання базових соціальних послуг удома та/або максимально наближено до місця проживання.

 

Така система робить терцентри зацікавленими надавати якомога більше платних послуг.

 

Не дуже зрозуміло, де комунальні терцентри мають брати кошти для покращення матеріальних і кадрових ресурсів, щоб надавати якісніші послуги та «конкурувати». Як вже згадувалося, якщо комунальна установа виграє конкурс, то вартість наданих послуг їй компенсують із місцевого бюджету. Так само з місцевого бюджету буде відшкодовано адміністративні витрати: комунальні платежі та зарплати персоналу. На цьому — все. Фінансування, необхідне для підвищення кваліфікації соціальних працівниць або для оновлення технічного забезпечення терцентрів, залежить від волі та спроможностей конкретного місцевого бюджету й підприємців-благодійників. 

Видається, що терцентрам залишається залучати недержавні кошти, шукати інвесторів, благодійників, донорів. Але написання заявок та участь у конкурсах тих же міжнародних організацій додатковим тягарем лягає на плечі завідувачів комунальних установ. І головне — це може створити поодинокі історії успіху: так, на сайтах низки ОТГ періодично з’являються новини про закупівлю велосипедів для соціальних працівниць завдяки спонсорській допомозі. Але системних проблем, спільних для всіх комунальних установ у країні, такий підхід точно не вирішить. 

 

Соціальні працівниці

Соціальні працівниці Вишнівської громади отримали нові велосипеди. Джерело: Вишнівська ТГ

 

Інший варіант — заробляти гроші. А заробити більше теоретично можна через згаданий диференційований підхід до оплати послуг. Так, Міністерство соціальної політики регулярно повідомляє й про такі історії успіху. Наприклад, із початку року бюджет Білозірської громади завдяки платним соціальним послугам отримав близько 9,5 тисяч (!) гривень. Ці кошти, як повідомляють, «ідуть на поліпшення умов праці соціальних працівників: для них у Білозір’ї закупили велосипеди, сезонне взуття, медичні маски, антисептики, дощовики, екологічні сумки для перевезення продуктів». Подібна історія успіху в Покровську — тут за виручені гроші, крім велосипедів було придбано бензокосу, бензопилу, сокиру та інший дрібний інвентар, необхідний для роботи терцентру. З одного боку, така система робить терцентри зацікавленими надавати якомога більше платних послуг. З іншого боку, виглядає, що виручених коштів, особливо в невеликих населених пунктах, буде достатньо хіба для точкових покращень, а не для системних змін.

 

Парадокси адресності

Будь-яка дискусія про соціальну політику неминуче засновується на наріжному питанні: конкретне суспільство схиляється до універсального підходу у фінансуванні та забезпеченні соціального захисту або ж до адресного? І якщо за універсального підходу всі можуть розраховувати на хоча б базову підтримку, якщо зіштовхнуться з якимось життєвим ризиком, то за адресного підходу на неї можуть розраховувати лише ті, хто не може справитися з цим власними силами. 

На прикладі нашої реформи соціальних послуг бачимо, як проявляється логіка адресності: громадян, які потребують соціальних послуг, пропонують «залучати до самостійного розв’язання власних проблем». Запроваджується також диференційована плата за соціальні послуги залежно від доходу людини, яка їх потребує.

 

Повну вартість соціальних послуг будуть сплачувати громадяни, чий щомісячний дохід перевищує чотири прожиткові мінімуми.

 

Застосування диференційованої плати передбачає складний механізм обрахунку доходів людини. За спеціальною методикою Мінсоцполітики визначається середньомісячний сукупний дохід за шість місяців на одного члена сім’ї. Так, ті, чий щомісячний дохід знаходиться в межах від двох до чотирьох прожиткових мінімумів, повинні сплачувати 75% вартості соціальної послуги. Виняток зроблено лише для деяких категорій громадян: наприклад, жертв торгівлі людьми, дітей з інвалідністю, людей з інвалідністю I групи тощо. А от повну вартість соціальних послуг будуть сплачувати громадяни, чий щомісячний дохід перевищує чотири прожиткові мінімуми.  Уявити цей «величезний» дохід нескладно: для працездатних осіб він складає 9 516 грн, а для тих, хто втратили працездатність, — 7416 грн.

 

Літня жінка

 

Отже, окрім складної процедури оцінки потреб людини, що звертається за послугами, маємо ще й складну процедуру оцінки її доходів. Завідувачі терцентрів, з якими авторка тексту спілкувалась торік, жалілися на адміністративну складність пропонованої оцінки як потреб, так і доходів, а також — на ускладнений механізм подачі та розгляду звернень. Все це може призводити до одного з головних негативних наслідків адресного підходу: помилки в «оцінюванні» можуть залишити без безкоштовної допомоги тих, хто її дійсно потребує. 

Рік по тому на сторінці Мінсоцполітики у Facebook працівники соціальної сфери все ще лишають коментарі з проханнями удосконалити нормативну базу механізму розрахунку доходу, щоб прискорити процес ухвалення рішення про надання соціальних послуг для людини. А саме міністерство за сприяння Світового Банку  проводить тренінги для працівників терцентрів та місцевих органів влади про те, як в нових умовах здійснювати «адміністрування соціальних послуг» та як «залучати до надання послуг різних суб’єктів та застосовувати для цього різні фінансові та організаційні механізми».

 

Децентралізація відповідальності

Реформа соціальних послуг відбувається на тлі масштабнішої реформи децентралізації. І, як і інші галузеві реформи, вона погано з останньою узгоджується. 

Чи не кожний допис про ті чи інші види соціальних послуг чи допомоги на сторінці Мінсоцполітиці супроводжується десятками обурених коментарів про відсутність у місцевих бюджетах грошей на них. Люди жаліються, що роками стоять у чергах, щоб скористатися послугами реабілітації — право на яку їм гарантує закон, але не може забезпечити місцевий бюджет, або не отримують належних послуг з догляду вдома, бо соціальні працівниці перевантажені. Симптоматичним свідченням реальності реалізації права на соціальний захист також є непоодиноке питання: «Як добитися такої послуги?».

Поки люди в соцмережах звертаються до міністерства з проханнями зобов'язати органи місцевого самоврядування виконувати все те, про що пише та обіцяє центральна влада, місцеві чиновники стикаються з браком коштів. 

 

У кращому разі на балансі територіальних центрів соціального обслуговування є одна автівка поважного віку.

 

Завідувачі більшості терцентрів, з якими авторці вдалося поспілкуватися минулого року, говорили, що не отримали жодних додаткових коштів, щоб справлятися з новими потребами та проблемами, що виникали під час карантину —  бо цих коштів не було в місцевих бюджетах. Наприклад, окремим навантаженням, під час найжорсткішого локдауну у березні-травні 2020 року стали продуктові набори для людей старшого віку, які запровадило міністерство. Їх доставка лягла на плечі соціальних працівниць, які часто не мають навіть велосипедів. У кращому разі на балансі територіальних центрів соціального обслуговування є одна автівка поважного віку. У місцевих бюджетах часто не було коштів навіть на закупівлю засобів індивідуального захисту, які терцентри були змушені закуповувати з коштів, зекономлених на комунальних послугах.

 

Соціальна працівниця

Соціальна працівниця відвідує підопічну під час карантину. Джерело: Пресслужба Щербанівської ОТГ

 

У «Концепції реалізації державної політики щодо соціального захисту населення та захисту прав дітей», схваленій профільним міністерством наприкінці серпня 2020 року, цілком справедливо визнається, що «на базовому рівні залишаються недостатніми ресурсна спроможність і кадровий потенціал щодо виконання органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень у сфері соціального захисту і забезпечення прав дітей відповідно до потреб жителів територіальної громади». Проте як і з концепції, так і з конкретних дій міністерства наразі незрозуміло, яким же чином вирішуватиметься проблема браку ресурсів у громадах. 

 

Соціальні працівниці на узбіччі 

Хоча в цьому тексті, як і в самій реформі, багато уваги приділяється саме установам, які надають соціальні послуги, хотілося б згадати й про людей, які безпосередньо виконують ці послуги — соціальних працівниць. 

Реформа обіцяє кращі послуги для людей, але питання поліпшення умов та оплати праці в установах лишається десь на узбіччі. Остання редакція Закону про соціальні послуги містить згадку про те, що оплата праці соціальних працівниць «має забезпечувати їм належні матеріально-побутові умови для ефективної діяльності, а також посилювати престижність професії та сприяти працівникам у підвищенні кваліфікації». Втім, ця теза лишається радше декларативною, а пошук фінансових ресурсів для покращення умов та оплати праці лишається викликом для установ.

 

На одну працівницю, котра займається доглядом вдома, може припадати від 8 до 18 людей.

 

А поліпшувати є що. Середня заробітна плата у сфері надання соціальної допомоги та охорони здоров’я складає 11,5 тис.грн. Це ще «середня температура по палаті», адже цифра розраховується для двох галузей (в медицині зарплатні вищі) та враховує зарплати всіх штатних працівників (від керівників до найнижчих позицій). Значна кількість соціальних працівниць комунальних терцентрів отримує мінімальну зарплату — 6,7 тис. грн (5400 грн після оподаткування). Хоча зарплати в секторі завжди були низькими, у 2017 році ця ситуація додатково закріпилася через конкретні кроки влади. Тоді посадові оклади всіх працівників бюджетної сфери було прив’язано до розміру прожиткового мінімуму (а не мінімальної зарплати, як це було раніше). Наразі він складає 2379 грн. Трудовий кодекс зобов’язує роботодавця робити доплату до рівня мінімальної заробітної плати, якщо нарахована заробітна плата працівника, до нього не дотягує. Відповідно, якщо раніше соціальна працівниця отримувала мінімальну зарплату плюс інші доплати, надбавки чи премії, то тепер доплата до рівня мінімальної зарплати «поглинає» більшість надбавок. 

 

Соціальна працівниця

Робота соціальної працівниці. Джерело: Покровська міська рада Дніпропетровської області

 

Попри таку зарплату, навантаження працівниць високе: на одну працівницю, котра займається доглядом вдома, може припадати від 8 до 18 людей, тобто за день доводиться відвідувати від 5 до 8 людей. Умови праці також залишають бажати кращого. Водночас вимоги до соціальних працівниць досить високі — їм треба мати профільну вищу освіту, володіти широким спектром знань та вмінь. 

Більшість (86%) зайнятих у сфері надання соціальних послуг та охорони здоров’я в Україні — жінки. І навіть у межах сектору їхні заплати нижчі, ніж у чоловіків. На жаль, реформа ніяк не торкається системної недооцінки «жіночої праці» — праці в доглядових секторах, де переважають жінки.

 

Чи доцільна ринкова логіка?

Навіть сам термін «соціальні послуги» спирається радше на ринкову, ніж на соціальну логіку. Представлена як певний набір технічних рішень задля  підвищення ефективності використання державних коштів, реформа соціальних послуг насправді ґрунтується на низці конкретних політичних переконань та рішень. Вони, зі свого боку, ведуть до звуження сфери відповідальності держави за соціальний захист населення та скорочення частки людей, які можуть отримати соціальні послуги безкоштовно. 

Чи дійсно реформа підвищить якість цих послуг, сприятиме скороченню витрат на їхнє адміністрування? Чи навпаки сприятиме розростанню бюрократичного апарату й поглибленню регіональних та інших нерівностей в доступі до соціальної підтримки? Чи матимуть соціальні працівниці кращі умови праці? Відповідь на ці питання в будь-якому разі варто шукати поза ринковою логікою, яка несумісна із соціальною турботою про людей.

Авторка: Наталія Ломоносова

Стаття підготовлена на основі доповіді на конференції «Після 1991: пострадянські траєкторії», а також аналітичної записки «Коронавірус і соціальний захист: між реформою і кризою».

Обкладинка: Городнянська міська рада

Поділитись