За рамками якості та рівного доступу: ризики нового закону про освіту

Віталій Дудін

Вікторія Мулявка

Рамковий закон про освіту ¹, за словами Сергія Квіта, має на меті задовольнити два основні принципи освітньої діяльності: «забезпечення якості освіти та забезпечення рівного доступу до освіти». Однак, усупереч декларативним заявам, деякі пункти закону прямо суперечать цим принципам, звужуючи права учнів і викладачів. Як на мене, основну ідею розробленого законопроекту, поки що відправленого на доопрацювання, краще розкриває інший коментар міністра: «законопроект «Про освіту» повинен відповідати потребам сьогодення» (якщо під потребами сьогодення розуміти макроекономічний контекст жорсткої економії та скорочення державних видатків). На практиці ж імплементація нового освітнього законодавства спричинить низку ризиків – і з огляду на доступність освіти, і з огляду на забезпечення її якості, і це важливо враховувати в публічній дискусії.

Оптимізація розподілу фінансування

Основним механізмом розширення доступу до освіти є збільшення обсягів фінансування, що потребує відповідної фіскальної політики. У відомих найрівнішими умовами навчання – незалежно від соціального походження (принаймні на рівні середньої освіти) – Скандинавських країнах егалітарна освітня модель є можливою завдяки прогресивній шкалі оподаткування. Загалом, як показує низка досліджень, стимулювання розвитку економіки шляхом забезпечення державою соціальних гарантій та інвестицій у людський капітал навіть з точки зору макроекономічних показників (продуктивність праці) є ефективнішим у довгостроковій перспективі, ніж політика затягування пасків (Rodgers 2007 ², Ortiz 2015 ³) Згідно зі статистичним аналізом, упровадження прогресивного оподаткування в Україні матиме сподіваний результат лише за умови реформування системи адміністрування податків і створення механізмів контролю над тіньовою економікою. Однак українська влада не планує робити серйозних кроків у напрямі збільшення бюджетних надходжень за рахунок фіскальної політики, завчасно обираючи інший, неоліберальний шлях трансформацій шляхом стимулювання розвитку бізнесу та притоку іноземних інвестицій за рахунок урізання державних видатків. Це, у свою чергу, не може не позначитися на освітній політиці.

Порівняння тексту законопроекту з чинним законом про освіту не дає однозначних підстав для висновків про урізання бюджету. Однак песимістичний сценарій виглядає досить реальним у контексті неодноразових заяв Мінфіну про необхідність скорочення державних видатків на освіту у зв’язку зі зменшенням державних надходжень внаслідок впровадження податкової реформи. Зокрема, Міністерству освіти і науки доручено скоротити власні витрати в проекті державного бюджету на 2016 рік на 15 млрд грн.

Згідно з чинним законодавством «держава забезпечує бюджетні асигнування на освіту в розмірі не меншому десяти відсотків національного доходу». У свою чергу, новий законопроект передбачає фінансування освіти в обсязі не менш ніж 7% ВВП, заразом уточнюючи, що цей обсяг може включати й державні кошти, й інші джерела фінансування, не заборонені законом, що в контексті політики жорсткої економії створює умови для стимулювання розвитку приватного сектору освітніх послуг. Крім того, МОН не заперечує можливості урізання фінансування, зазначаючи в пояснювальній записці, що відповідне зменшення асигнувань пов’язане з реальною економічною ситуацією в країні та потенційним зменшенням фіскального простору.

Окрім обсягів фінансування, важливим питанням є також механізм його розподілу, адже від цього залежить, чи матимуть рівний доступ до освіти діти з різним соціально-економічним походженням. За вимогою МВФ, освітні реформи в Україні мають сприяти оптимізації розподілу державних видатків, одним із методів якої є укрупнення шкільної мережі. У зв’язку з цим, законопроектом про освіту передбачено, що наповнюваність класів не має становити менше як 15 учнів (за інших умов це потребує збільшення видатків із місцевого бюджету). Для порівняння, у фінських школах кількість дітей у класах рідко перевищує 12 ⁴.

Враховуючи, що в класах сільських шкіл навчається в середньому 12,5 учнів, а видатків із місцевого бюджету часто не вистачає навіть на нормальне забезпечення матеріально-технічної бази ⁵, укрупнення шкіл суттєво вдарить по навчальних закладах сільської місцевості, значну частину яких місцевій владі доведеться закрити. Мало того, за словами Арсенія Яценюка, в кожному обласному центрі мають з’явилися так звані hub schools – школи, «які би продемонстрували, що таке європейська якість освіти, починаючи з будівлі школи і закінчуючи вчителями, які отримують відповідну заробітну плату і мають можливість навчити наших дітей» (вочевидь, на зекономлені від закриття сільських шкіл гроші та заробітну плату вчителів, які втратили роботу).

Теза про підвищення якості освіти за рахунок укрупнення шкільної мережі мала б сенс за умови вивільнення достатньої кількості коштів для модернізації шкіл. Однак, це однозначно потребує додаткового фінансування для покращення умов навчання, переобладнання навчальних закладів, впровадження сучасних методик викладання, забезпечення принаймні належної матеріально-технічної бази (щоб канікули не доводилося продовжувати на час морозів, бо будівля не опалюється) та підвищення заробітної плати вчителів. Цього всього навряд вдасться досягти на зекономлені кошти, враховуючи, крім того, ризики урізання бюджету та появу нових статей витрат: перевезення дітей і забезпечення їх безкоштовними гуртожитками. Тож постає питання: чи має сенс укрупнення шкільної мережі для дитини з сільської місцевості, якщо умови навчання в новій школі навряд принципово зміняться?

Варто також враховувати, що в українському суспільстві гостро стоїть проблема нерівності за результатами навчання між сільськими та міськими школами (середній бал ЗНО для сільської місцевості – 146, у містах і обласних центрах – близько 153, тоді як у м. Києві – 157) ⁶. Однак, навіть якщо поринути у світ мрій Прем’єр-міністра та уявити, що всі діти з сільської місцевості чарівним чином потрапили до обласних hub schools із європейською якістю навчання (а не сусіднього села чи в кращому випадку районного центру), проблема відтворення освітньої нерівності залишиться невирішеною.

Як показують дослідження, окрім умов навчання в школі на рівень знань дітей і їхню успішність впливає економічний і культурний капітал сім’ї ⁷, значення якого не можна нівелювати, механічно переносячи дитину в інший контекст. Навіть якщо це підвищить середні результати ЗНО по школах, у дітей із бідніших сімей і вихідців із сільської місцевості буде значно менше шансів вступити до університету, ніж у їхніх ровесників, батьки яких мають краще уявлення про те, що потрібно для вступу до вищого навчального закладу, та більше можливостей для забезпечення належної підготовки.

Окрім учнів сільських шкіл, оптимізація шкільної мережі суттєво вдарить по педагогічних працівниках, адже реформа також має на меті збільшити пропорцію учнів на одного вчителя, що для багатьох означатиме втрату робочого місця. Однак у контексті неоліберальних перетворень це, вочевидь, мало цікавить владу – порівняння з чинним законом виявило, що в новому законопроекті серед державних гарантій педагогічним працівникам зник пункт про забезпечення компенсацій у разі втрати роботи, у зв’язку зі змінами в організації виробництва й праці.

За словами Лілії Гриневич, ідеться про звільнення щонайменше 10 тисяч учителів. Для влади це означає насамперед оптимізацію розподілу видатків, адже закриття шкіл сприятиме збільшенню пропорції кількості учнів до одного вчителя. В Україні це співвідношення зараз становить близько 8 учнів на вчителя, суттєво коливаючись залежно від типу населеного пункту, тоді як середнє значення для країн ОЕСР – близько 14 учнів. До того ж, це відношення не є однозначним, воно коливається від 7,6 у Португалії до 32,1 у Бразилії, у контексті чого легітимізація рішень влади орієнтацією на якусь загальну, заведену в розвинених країнах модель виглядає як іще один конструкт, бо універсальної моделі просто не існує. Разом із тим, варто враховувати й суттєву відмінність у рівні заробітної плати, адже для країн ОЕСР середньорічний дохід вчителя є дуже далеким від українських реалій ( в середньому по країнах $ 35 тис. на рік, хоча ця цифра також суттєво відрізняється в залежності від суспільства).

Політика скорочення кількості державних службовців (зокрема в галузі освіти) не є унікальною для України (Ortiz 2015). У контексті жорсткої економії й демографічних змін до схожих методів удавалися й суспільства з більш розвиненою економікою. Однак варто також враховувати, що удар по рівню безробіття можна принаймні пом’якшити соціальною допомогою. Якщо в Польщі звільненим у таких випадках пропонували соціальну програму підтримки для самозайнятості, то українським педагогам на це марно сподіватися. Як зазначила голова Комітету ВР з питань науки й освіти: «ми таку соціальну програму в зв’язку з фінансово-економічною ситуацією не можемо запропонувати». Так само марно сподіватися, що зменшення кількості працевлаштованих дозволить суттєво підвищити заробітну плату, адже МОН уже давно попередило, що загалом не збільшуватиме зарплатню, а платитиме надбавки лише тим вчителям, які пройдуть атестацію.

Враховуючи політику укрупнення мережі навчальних закладів з метою економії, достатньо нелогічним із точки зору раціонального розподілу ресурсів виглядає запровадження 12-річної освіти, що потребуватиме виділення додаткових коштів із бюджету. Така політика може стати ще одним чинником відтворення освітньої нерівності, ускладнюючи доступ до вищої освіти дітям із сільської місцевості та малозабезпечених сімей. Справа в тому, що в старших класах сільських шкіл навіть за нинішніх умов 11-річки залишається по кілька учнів, тоді як більшість вступають до найближчих закладів профтехнічної освіти. Як показують інтерв’ю з учителями сільських шкіл, батьки зазвичай ухвалюють таке рішення з огляду на можливість отримувати стипендію, що дає змогу зменшити витрати домогосподарства на утримання дитини ⁸. Передбачене новим законопроектом подовження навчання в старшій школі ще на рік і, можливо, необхідність відвідувати школу в іншому населеному пункті (а це тягне за собою щонайменше збільшення витрат на харчування, навіть якщо транспорт і проживання в гуртожитку фінансуються з місцевого бюджету), ще більше стимулюватиме дітей із малозабезпечених сімей чи їхніх батьків робити вибір на користь ПТУ під впливом структурних обставин.

Виведення трирічної старшої школи в окремі навчальні заклади, передбачене запровадженням 12-річної освіти, також не зовсім відповідає ідеї рівного доступу до освіти, тобто, цей доступ можна вважати рівним лише до певного освітнього рівня. Навіть за фінською моделлю, гетерогенність умов навчання в профільних закладах (upper secondary school) певним чином нівелює вирівнювання шансів за рахунок гомогенної і загальнообов’язкової базової школи. Таким чином, можливість отримати вищу освіту значною мірою визначається тим, до якої профільної школи потрапила дитина після 9 класу (і чи потрапила взагалі). Однак, якщо у фінському суспільстві навчання на всіх рівнях є безкоштовним і вища освіта поділяється на академічну та професійну (тобто, навіть після закінчення аналогу нашого ПТУ для фінської молоді передбачено подальше здобуття рівня бакалавра та магістра за відповідною спеціальністю), то в українському суспільстві ситуація суттєво відрізняється.

МОН є свідомим таких наслідків імплементації нового законодавства. Слова Сергія Квіта: «Кількість випускників, які підуть навчатися до вищих навчальних закладів, буде зменшуватися, та більшість із них орієнтуватимуться на заклади професійної освіти, які, у свою чергу, будуть розвиватися. При цьому кількість університетів зменшуватиметься». Однак міністр випускає з уваги один важливий момент, не уточнюючи, що скорочення студентів ВНЗ буде відбуватися насамперед за рахунок жителів сільської місцевості та дітей із малозабезпечених сімей, що призведе до поглиблення освітньої нерівності, роблячи доступ до вищої освіти ще більш залежним від фінансових можливостей. У контексті цього, свобода особи у виборі здобуття форм і видів освіти є не більше ніж черговим неоліберальним конструктом, що відтворює уявлення про рівність можливостей, але виносить за рамки контекст нерівних структурних умов.

Ще однією особливістю законопроекту про освіту є суттєве навантаження на місцеві бюджети. Хоча МОН уже запровадило освітню субвенцію, згідно з якою видатки на середню освіту розподіляються між школами з державного бюджету, влада на місцях має змогу дофінансовувати школи, що є особливо актуальним в умовах дефіциту держбюджету. Наприклад, для того, щоб не закривати малокомплектну школу, місцева влада має покрити 50 % фінансування з власного бюджету. За такою ж схемою фінансуються профільні навчальні заклади за умови, якщо їх наповнюваність не відповідає встановленим новим законом про освіту нормам (для однопрофільного ліцею – 70 учнів на одній паралелі, для багатопрофільного – 100). Крім того, на органи місцевого самоврядування лягає відповідальність за оплату пільгового проїзду.

Такі трансформації шкільної мережі відбувалися в контексті неоліберальних перетворень та політики економії й у Фінляндії в 90-ті роки. Коли державну субсидію було скорочено від 70% до 50%, близько 1300 шкіл у селах і бідніших районах міст довелося закрити через брак коштів у місцевих бюджетах. Внаслідок дерегуляції, можливість обирати школу стала привілеєм переважно жителів великих міст вищого та вищого середнього класів, що сформувало селекцію навіть у межах однієї з найбільш егалітарних освітніх моделей світу та позначило певний відхід від ідеї забезпечення рівного доступу до базової освіти, сформованої освітньою політикою 70-х років ⁹.

Враховуючи децентралізацію деяких фіскальних надходжень та різні можливості наповнення місцевих бюджетів, дерегуляція фінансування шкіл в українському суспільстві матиме наслідком нерівномірне фінансування освіти в різних регіонах. Крім того, це також може сприяти поглибленню нерівності між міськими та сільськими школами, адже ймовірність появи надлишку, який можна витратити на освіту, в сільській місцевості є значно нижчою, тоді як більшість малокомплектних шкіл зосереджена саме на цих територіях, що робить фактично неможливими інвестиції в покращення умов навчання в сільських школах. Тож зменшення їх кількості жодним чином не гарантує підвищення якості.

Перенесення відповідальності на місця

Одним із основних механізмів підвищення якості освіти, згідно з новим законопроектом, є розширення автономії навчальних закладів. Цей принцип має тривалу традицію існування в більш розвинених суспільствах, однак варто враховувати, що межа автономії в різних країнах суттєво відрізняється, тому тут так само немає сенсу говорити про якусь універсальну модель. В Україні ж процес розширення університетської автономії вже зіткнувся з низкою проблем імплементації на практиці.

Мабуть, найбільш влучною метафорою невідповідності запропонованої МОН пігулки для підвищення якості українським реаліям є історія з невдалою спробою створити Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти. Головний незалежний орган контролю за якістю так і не було сформовано, з огляду на те, що до його складу шляхом демократичних виборів і за іронією долі потрапили люстровані чиновники. Проблему з імплементацією реформ на практиці відображають і скандальні випадки з результатами виборів ректорів у КНУ ім. Тараса Шевченка та Національного авіаційного університету.

Складається враження, що реформатори є дещо відірваними від реалій. У контексті корумпованості адміністрації українських ВНЗ (що швидше є правилом, аніж винятком), перекладати на них відповідальність за підвищення якості й розширювати їхні повноваження виглядає трохи наївним. Зокрема, передбачене законопроектом про освіту право самостійно розпоряджатися надходженнями від коштів, розміщених на поточних рахунках у банках державного сектору створює додаткові можливості для використання цих коштів на особисті цілі адміністрації за допомогою різноманітних корупційних схем. Як показує приклад ще одного скандалу (цього разу в НМУ імені Олександра Богомольця), у статтях витрат університету можуть чарівним чином з’являтися ремонти в неіснуючих гуртожитках, а доведення факту корупції потребує значних зусиль із боку громадськості та не гарантує відповідних санкцій проти керівництва університету.

Розширення автономії також передбачає розширення повноважень педагогічних працівників (адже зменшується роль центрального виконавчого органу в розробці освітніх програм). Однак заробітна плата викладачів на державному рівні суттєво не підвищується. Відповідальність за це також переноситься на місця, адже, за новим законопроектом, заклад вищої освіти може збільшувати розмір доплат за рахунок власних надходжень.

Підвищення якості освіти передбачає також наявність механізмів контролю. Враховуючи, що, згідно з новим законодавством, МОН не має надавати чітких вимог до освітніх програм, формуючи лише перелік компетенцій, одним із основних засобів гарантування якості є акредитація. Однак законопроект про освіту передбачає й таке явище, як неакредитовані освітні програми. Як зазначено в тексті проекту: за неакредитованою освітньою програмою заклади освіти виготовляють і видають власні документи про освіту в порядку та згідно зі зразком, що визначені колегіальним органом управління цього закладу. Хоча в законопроекті немає чітких роз’яснень щодо того, які саме програми не потребують акредитації, у попередньому варіанті тексту зазначалося, що обов’язкову акредитацію передбачено лише для навчальних закладів державної форми власності. Таке рішення має сенс із точки зору стимулювання приватної сфери, але навряд чи відсутність контролю за змістом освітніх програм сприятиме підвищенню якості освіти.

Проблеми з забезпеченням механізмів контролю за якістю можуть виникнути й на рівні середньої освіти. Укрупнення шкільної мережі ускладнює формування батьківських комітетів, особливо в сільській місцевості, де ця практика й так не є поширеною. Коли учневі доводиться відвідувати школу в іншому населеному пункті, це суттєво обмежує можливості батьків впливати на ухвалення рішень, що створює додаткову нерівність у забезпеченні якості освіти між міськими та сільськими навчальними закладами.

Порівняння норм чинного законодавства з новим законопроектом

Українській системі освіти не бракує проблем ані з забезпеченням рівного доступу, ані з якістю освітніх послуг. Їх систематичне вирішення потребує насамперед усвідомлення реальних причин такого стану речей. Мабуть, відмінності в результатах навчання між міськими та сільськими школами мають дещо глибший соціально-економічний підтекст і загалом відображають гірші структурні умови сільської місцевості, які навряд чи вдасться покращити шляхом закриття навчальних закладів (які, крім усього іншого, належать до небагатьох джерел працевлаштування для місцевих жителів). Скорочення кількості навчальних закладів середньої та вищої освіти вдарить насамперед по дітях із малозабезпечених родин, для яких вища освіта могла би бути єдиним шансом покращити своє соціально-економічне становище. Крім того, проблема низької якості освіти полягає в першу чергу в корупції (як способі пристосування до неадекватних інституційних умов, зокрема низької заробітної плати), яку запропоноване законопроектом про освіту розширення автономії може лише поглибити. Звісно, це далеко не повний перелік проблем, вирішення яких потребує комплексних трансформацій. Однак цього навряд вдасться досягти в умовах, коли реальним завданням освітніх реформ є радше оптимізація видатків на освіту та перенесення відповідальності на місця, ніж забезпечення рівного доступу до якісної освіти.