Марина Ларіна
Постійно чуєте в новинах про аномальне підвищення температури, численні природні катастрофи, пандемії та зростання соціальної нерівності? Це клубок глобальних викликів, який не можна розплутати за допомогою окремих заходів, як-от оподаткування викидів або впровадження єдиного базового доходу. Але все це поєднує проблема зміни клімату, що оточує нас повсюдно й щодня. Використання викопного палива для електроенергії, автомобілів із двигунами внутрішнього згоряння, енергомісткого цементу[1] в будівництві — все це підвищує рівень парникових газів в атмосфері, нагріваючи планету.
У цій статті я звернусь до проблеми зміни клімату й основних інструментів, на які покладається багато економістів в боротьбі з цим глобальним викликом. Мова піде про ціну на викиди вуглецю — вуглецеві податки та системи торгівлі квотами на викиди парникових газів (СТВ).
Як виникли такі квоти? В чому різниця між екологічним, вуглецевим й енергетичним податками? Що очікувати Україні та чи можливо запровадити систему торгівлі квотами на викиди відповідно до Угоди про асоціацію з ЄС?
Глобальний виклик зміни клімату
У 2018 році концентрація СО2 в атмосфері сягнула 411 ppm (ppm, parts per million — частинки на мільйон). За розрахунками науковців, щоб відвернути катастрофічні наслідки зміни клімату, ця концентрація не повинна перевищити 450 ppm. Це межа: такий рівень вуглекислого газу, найімовірніше, нагріє планету на 2°C, що вважається максимумом потепління без завдання надсерйозної шкоди суспільству. Якщо нічого не змінити, то щорічне збільшення викидів на 2 ppm поставить нас за цю грань вже за 20 років. Цікаво, що 2019 року Європейська комісія вперше запропонувала законодавчо закріпити мету з досягнення нульового балансу викидів — кліматичної нейтральності — до 2050 року. Водночас навіть Німеччина, відома своїм лідерством у сфері поновної енергетики чи відмови від атомної енергії, роздає дозволи на будівництво нових вугільних електростанцій і переходить на більш «чистий» природний газ.
Водяна пара з охолоджувальних веж вугільної електростанції в німецькому Бергхаймі. Джерело: Wikimedia
Через подальше нагрівання планети катастрофічного підніметься рівня моря. Згідно з економістами Світового банку, шкода від цього оцінюється в 1 трильйон доларів на рік для прибережних міст до 2050 року. Про те, що буде з малими острівними державами, корінними народами, бідними верствами населення та кліматичними біженцями, у яких немає права на притулок, годі й говорити.
Історичний екскурс у торгівлю квотами на викиди
На глобальному рівні є спроби боротьби зі змінами клімату, які регулюються трьома основними договорами: Рамковою конвенцією ООН зі зміни клімату, Кіотським протоколом і Паризькою угодою. Кіотський прокол визнав необхідність зменшити викиди парникових газів і поклав відповідні зобов’язання на розвинені країни та держави колишнього соціалістичного блоку. Але тільки Паризька угода 2015 року вперше визнала, що потрібно обмежити зростання глобальної температури до 2℃ та утримати температуру в межах 1,5℃ до кінця XXI століття. Так чи інакше, сутність міжнародних договорів така: якщо держава ратифікувала міжнародний договір, то на неї покладаються відповідні зобов’язання. Але якщо до влади прийшов умовний Дональд Трамп[2] і оголосив про вихід держави з певного договору, як і було з Паризькою угодою, то й відповідні зобов’язання припиняються. Тому контроль суспільства над такими глобальними ініціативами дуже обмежений.
Попри те, що громадськість не бере участь в ухваленні таких документів, вони важливі для розуміння сучасних світових тенденцій. Ідея торгівлі квотами на викиди з’явилася в Кіотському протоколі, який встановив три «гнучкі (ринкові) механізми», що держави могли використовувати для зменшення викидів, — механізм чистого розвитку (Clean Development Mechanism), спільне впровадження (Joint Implementation) і торгівлю квотами на викиди (Emissions Trading). Цікаво, що на міжнародних кліматичних переговорах ініціатором «гнучких механізмів» виступили США. Пізніше вони вийшли з Кіотського протоколу, але успішно експортували ідею, випробувану раніше в США в рамках національної програми «кислотних дощів» 1990 року[3].
"Всю цю систему можна уявити собі як «кліматичну індульгенцію» глобалізованого світу."
За впровадження проєктів сталого розвитку (наприклад, з енергоефективності або поновної енергетики) держави отримували сертифікати, які могли продавати або зарахувати їх як скорочення викидів за власними зобов’язаннями в рамках Кіотського протоколу. Ідея була в тому, щоб надати державам змогу скоротити викиди «найефективнішим» способом. Це мало відбуватись без прив’язки до якогось конкретного місця. Головне — щоб зменшення викидів взагалі було. З прийняттям гнучких механізмів Кіотського протоколу глобалізація й лібералізація діяльності задля запобігання кліматичним змінам посилилася ще більше.
В Бразилії активно будують великі Дамби в Амазонії. Джерело: Noah Friedman-Rudovsky, The New York Times/Redux
Чимало «кіотських проєктів» і породжених ними кредитів мали сумнівну ефективність. Часто це були проєкти, які вже діяли. До того ж деякі з них стали сумнозвісними, наприклад інвестиції у вугільні теплоелектростанції в Індії та Китаї й витіснення місцевих громад через будівництво великих дамб у Південній Америці.
Всю цю систему можна уявити собі як «кліматичну індульгенцію» глобалізованого світу: одна держава продовжує спалювати викопні палива, а десь-інде інвестує (в найкращому разі) у поновні джерела енергії. Часто там, де це обходиться дешевше. Держава отримує сертифікати, які зараховує як скорочення викидів за своїми зобов’язанням або продає на вуглецевому ринку іншій країні, яка зараховує їх як скорочення вже власних викидів. І добре, якщо обидві держави не зараховують собі їх «у залік» одночасно.
Встановлення ціни на викиди
Мейнстрімні економісти вважають ідею встановлення ціни на викиди парникових газів панацеєю. Фіксована ціна мала б урахувати непряму шкоду для суспільства, спричинену викидами. Наприклад, шкода для здоров’я населення від забруднення, шкода для сільського господарства від посух чи повеней, фінансування державою екологічних заходів — це приклади того, як суспільство несе відповідальність за викиди окремих забруднювачів. Оподаткування парникових газів має врахувати ці невидимі витрати й негативні наслідки та перекласти такий тягар на відповідних забруднювачів.
Вуглецеві податки та вуглецеві ринки вважаються найефективнішим способом зменшення викидів в економіці та належать до ринкових механізмів протидії зміні клімату. На противагу ринковим існують також командно-адміністративні заходи, які передбачають втручання держави, наприклад, шляхом прямого субсидування або надання податкових пільг. Найпоширеніший приклад — підтримка урядами сектору поновної енергетики через «зелені тарифи». Так, виробники отримують довготривалі контракти для продажу електроенергії за фіксованою ціною, яка перевищує середньоринкову, що, по суті, є державною субсидією.
Податки: екологічний, енергетичний і вуглецевий
Є три види податків, що стосуються екології. Екологічний податок — це будь-який обов’язковий платіж, який нараховується згідно з податковою базою та справляється центральним урядом. Енергетичні продукти, транспортні засоби, радіоактивні відходи, забруднення водойм тощо — це база екологічного податку. Є також вуглецевий податок, який стягується за вміст СО2 у викопному паливі й прямо оподатковує викиди діоксиду вуглецю. На відміну від нього, енергетичний податок є непрямим оподаткуванням вмісту діоксиду вуглецю, базується на об’ємі або вмісті енергії палива й розраховується у фізичних величинах, як-от у літрах, кілограмах або кіловат-годинах. В енергетичних податках не закладене розрізнення між видами палива за критерієм викидів: наприклад, вугілля суттєво впливає на зміну клімату та забруднення атмосферного повітря, але оподатковується за нижчою ставкою, ніж інші види палива.
В українських умовах це оподаткування має декілька цікавих тенденцій.
По-перше, Україна має вуглецевий податок з 2011 року, який є частиною екологічного податку. З 2019 року ставка вуглецевого податку зросла у 25 разів до 10 грн за тонну, але все одно продовжує залишатись однією з найнижчих у світі. Для порівняння: найвища податкова ставка за викиди СО2 у Швеції і становить €112 за тонну вуглекислого газу, що у 386 разів вище за українську. Навіть більше, вуглецевий податок в Україні застосовують тільки до викидів діоксиду вуглецю стаціонарними джерелами, обсяг викидів яких перевищує 500 тонн на рік. Фактично про вуглецевий податок як інструмент кліматичної політики в Україні навряд чи можна говорити. До того ж в Україні не існує єдиної методики розрахунку викидів, тому підприємства здійснюють це самотужки, і, ймовірно, занижують їх, щоб зекономити на платежах до бюджету.
"Існування української системи екологічних податків без прозорої системи розподілу коштів призводить до того, що українські чиновники набивають кишені й купують меблі у свої кабінети під приводом «екологічних заходів»."
По-друге, в Україні немає механізму розподілу доходів з податку на екологічні та кліматичні заходи. 45% доходів від екологічного податку надходять до загального фонду державного бюджету, інші 55% — до бюджетів областей. Доходи від вуглецевого податку надходять до загального фонду державного бюджету в розмірі 100%. В Україні постійно посилаються на європейський досвід реформ, але у справах з розподілом цих податків європейський досвід було проігноровано. Так, держави-члени ЄС розподілили 85% доходів від аукціонів з продажу квот із торгівлі викидами на кліматичні заходи впродовж 2013—2015 років. У 2021—2030 роках доходи з торгівлі квотами будуть спрямовуватися також на потреби модернізаційного та інноваційного фондів. Модернізаційний фонд підтримує найменш економічно розвинуті країни ЄС у переході до кліматичної нейтральності. Кошти інноваційного фонду спрямовуються на дослідження й розвиток новітніх технологій у сфері зберігання енергії, технологій уловлювання та зберігання вуглецю, розбудови відновлюваних джерел енергії. Так чи інакше, існування української системи екологічних податків без прозорої системи розподілу коштів призводить до того, що українські чиновники набивають кишені й купують меблі у свої кабінети під приводом «екологічних заходів».
По-третє, в Україні планується реформа екологічного податку, яка має нарешті створити спеціальний фонд, куди надходитимуть доходи від екоподатку. Гроші з фонду будуть вже безпосередньо йти на екологічні заходи. Водночас декілька законопроєктів пропонують перейти від принципу «забруднювач платить» до лобістського «забруднювач інвестує». Пропонується компенсувати до 70% нарахованого податку підприємствам за впровадження ними екологічних програм. Отже, ігнорується сама ідея екологічного податку як інструменту, який мав би фінансово стимулювати забруднювача перейти до економічно і екологічно вигідних «чистих» технологій. В Україні ж податкова ставка настільки низька, що вона не мотивує до жодної екологічної трансформації, держава субсидує забруднювачів, пропонуючи компенсації за впровадження ними екологічних програм. Принцип «забруднювач платить» не працює, а доходи з податку на практиці розподіляються в кращому випадку на «залатування дірок» у бюджеті або просто відмиваються.
Торгівля квотами на викиди вуглецю: імпорт в Україну з ЄС
Додаток XXX до Договору про асоціацію між Україною та ЄС зобов’язує Україну запровадити систему торгівлі викидами. Зі свого боку, у грудні 2019 року Україна ухвалила рамковий закон «Про засади моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів». Цим було закладено фундамент для реалізації національної системи торгівлі квотами або реформування вуглецевого податку. Про саму систему торгівлі в Україні говорити поки ще рано, адже в нас навіть немає єдиної методики розрахунків викидів парникових газів. Відсутній і уповноважений орган у сфері моніторингу, звітності та верифікації. Тому введення єдиної методики розрахунку викидів парникових газів — це крок уперед. Однак цікаво буде спостерігати за наступними етапами зі створення інституційної бази самої системи торгівлі квотами та одночасно лазівок, до яких буде вдаватися український законодавець — майстер зі створення найсприятливіших умов для капіталу.
Впроваджуючи СТВ, Україна стає на шлях технократичного вуглецевого ціноутворення замість вирішення проблеми зміни клімату в самому її корені. Натомість варто інвестувати в поновні джерела енергії та створення нових робочих місць, впровадження стандартів енергоефективності для будівель, розвитку громадського транспорту й велоінфраструктури — заходів, які йдуть не тільки на користь довкілля, а й самого суспільства.
Цікаво, що Україна хоче йти за тим шляхом, який уже визнали хибним. Так, система торгівлі квотами на викиди в ЄС цілком провалилася. Адже ціна на тонну викидів СО2 з моменту заснування системи у 2005 році до 2019 року коливалася в межах 5 євро за тонну. Тільки 2019 року вона зросла до приблизно 25 євро за тонну. Але за оцінкою економістів, ціна на тонну викидів двоокису вуглецю мала би бути не менше 40—50 євро за тонну до 2020 року, щоб мати хоч якийсь вплив на довкілля. Однак навіть цей розрахунок економістів є надміру поміркованим, якщо мета — утримати зростання температури планети в межах 1,5°C до кінця століття.
"Система торгівлі квотами на викиди в ЄС цілком провалилася."
У рамках Європейської системи торгівлі квотами ЄС досі надає безплатні квоти авіакомпаніям і підприємствам енергомістких секторів замість продажу їх на аукціонах. Це урівнює їх із підприємствами інших країн, яким не треба купувати такі квоти або платити податки за викиди. Виходить, що ці підприємства не тільки не платять за викиди, а ще й заробляють на цій системі: надлишок квот, подарованих державою, вони продають і отримують з цього дохід. Радники від «Партнерства з готовності до ринку» Світового Банку, посилаючись на міжнародний досвід, радять Україні вже зараз враховувати ризики для енергомістких галузей промисловості, чутливих до міжнародної конкуренції, і розглянути можливості їх звільнення від вуглецевого оподаткування. Пропонують, отже, піти тим самим невдалим шляхом.
Знову ж таки, Європейський зелений курс, надихнувшись Новим зеленим курсом США, відбився в документі під назвою «Концепція «зеленого» енергетичного переходу України до 2050 року», знаний як «Український зелений курс». Він став першим стратегічним документом, який поєднав енергетичну та кліматичну політику, хоч і не має нічого спільного з американським Новим курсом. Відповідно до плану, Україна має стати кліматично нейтральною до 2070 року — на 20 років пізніше за ЄС. Відмова від використання вугілля запланована в Україні тільки на 2050 рік — якраз на тоді, коли дороги назад не буде.
Ринкові інструменти чи «Новий зелений курс»?
Повертаючись до першопричин боротьби зі зміною клімату, варто ще раз звернутися до неочікуваного прикладу прогресивного повороту в США. Незважаючи на те, що Новий зелений курс — це лише резолюція, він дає кардинально інший вимір у боротьбі зі зміною клімату. Попри те, що Берні Сандерс ще 2016 року був прихильником вуглецевого податку, вже під час президентської кампанії 2020 року він виступав за надання податкових пільг для впровадження поновних джерел енергії. Підхід прогресивних демократів змінився: від підтримки податків на викиди вуглецю до закликів впровадження енергетичних стандартів і державних субсидій для дослідження, виробництва й використання екологічно чистої енергетики. На відміну від ціни вуглецевих податків, які звертають увагу споживачів на негативні аспекти переходу на поновні джерела, як-от підвищення цін на товари та послуги й втрата робочих місць, «Зелений новий курс» підкреслює переваги чистої енергетики — покращення громадського здоров’я, зменшення забруднення та створення нових робочих місць.
"План екологічної політики в Україні не відповідає вимогам часу, коли відкладання активних і рішучих дій несе руйнівні наслідки."
Замість того, щоб брати за приклад прогресивний міжнародний досвід, Україна, субсидуючи викопні палива й роблячи ставки на розвиток автомобільної інфраструктури, орієнтується на те, що вже приречене. Спалювання вугілля до 2050 року та субсидії для викопних палив — серед питань порядку денного. Проте й уведення вуглецевого оподаткування з лазівками для задоволення вимог міжнародних кредиторів знищить будь-який позитивний трансформаційний ефект і дасть підприємствам привід для чергового перекладання тягаря на споживачів. План екологічної політики в Україні не відповідає вимогам часу, коли відкладання активних і рішучих дій несе руйнівні наслідки.
Головна ілюстрація: Matt Chinworth
Читайте також:
Рынок не спасёт. Экологическая политика должна работать в интересах большинства (Марина Ларина)
Кліматична політика, енергетика й українсько-російські відносини: інтерв'ю із Саймоном Пірані
Цього разу в огні: чи допоможе нам Зелений новий курс (Джон Белламі Фостер)
