Взаємозв’язок бюджетної та боргової політики України

Олександр Одосій

Ця стаття підготовлена в рамках роботи економічного відділу Центру соціальних і трудових досліджень.

Динаміка доходів та видатків державного бюджету України

Державний бюджет є важливим інструментом регулювання соціально-економічних процесів країни, адже від його розміру та структури значною мірою залежать вектор розвитку економіки, фінансовий стан, рівень суспільного добробуту тощо. Бюджетний дефіцит, тобто перевищення видатків бюджету над доходами, притаманний бюджетам більшості країн світу, у тому числі і країнам з розвиненою ринковою економікою (в 2013 році в Австралії ― 1,3%, в США ― 4%, Японії ― 8,2%). Розмір дефіциту коливається від 1 до 17 відсотків валового національного продукту при середній величині по світу в 2013 році ― 2,2 трлн дол. США або 3,1% від світового ВВП (CIA 2015). Український бюджет не є винятком і характеризується станом хронічного дефіциту (рис. 1).

Рис. 1. Динаміка доходів та видатків зведеного бюджету України (Міністерство фінансів України, НБУ)

Проте це некритично для економічного розвитку. Набагато важливішу роль відіграють напрямки і розмір державних видатків, тобто те, яким чином розподіляються акумульовані кошти ― який баланс між соціальною підтримкою населення та інвестиціями у галузі економіки. У нинішньому становищі України до вище вказаних додається не менш важливий, третій фактор ― видатки за державним боргом. Загалом, згідно із державним бюджетом України на 2015 рік, загальні доходи мають скласти 502,3 млрд грн, видатки ― 566,5 млрд грн, повернення кредитів до бюджету ― 4,8 млрд грн, надання кредитів ― 16,0 млрд грн, а граничний дефіцит визначено на рівні 75,8 млрд грн.

В умовах перманентної незбалансованості бюджету уряд повинен постійно шукати джерела фінансування дефіциту, основними з яких є здійснення зовнішніх позик та емісія грошей. Значна девальвація гривні у 2014―2015 рр., обумовлена агрегованою дією таких факторів, як відтік депозитних коштів у банківській системі, зменшення міжнародних резервів країни до критичного рівня, активні спекулятивні операції на фінансовому ринку, призвела до значного зростання державного боргу (із 480 млрд грн станом на 31.12.2013 до 1 трлн 185 млрд грн станом на 30.04.2015 року). Це, відповідно, спричинило збільшення видатків із бюджету на обслуговування такого боргу (Мінфін 2015). Звісно, міжнародні фінансові інституції враховують, що в умовах економічної кризи Україні буде важко повертати попередні кредити, тому при розгляді заявок на рефінансування чи нові запозичення висувають певні вимоги щодо формування бюджету країни. Більше того, незважаючи на те, що ми не можемо достеменно судити про мотивацію таких інституцій, є підстави вважати, що такі дії є першопричинами. Тобто країни навмисно заганяються в кредитне ярмо задля полегшення тиску на місцеву владу, аби остання зменшувала видатки на соціальну сферу місцевої робочої сили, вбудованої в міжнародний розподіл праці.

За прогнозами Національного банку від березня поточного року, державний та гарантований борг в 2015 році зросте до 93% ВВП (здебільшого за рахунок курсової переоцінки валютної складової). Зовнішня частина державного та гарантованого державою боргу за підсумками року має, за оптимістичним сценарієм НБУ, зрости до 59% ВВП (НБУ 2015).

Невідповідність прийнятого бюджету перспективам його виконання у 2015 р.

Для оцінки адекватності державного бюджету 2015 року співставимо його планові показники із динамікою реального виконання бюджетів останніх років (табл. 1).

При цьому відмітимо, що зведений бюджет (сукупність бюджетів усіх рівнів) дещо відрізняється від державного бюджету, але фактично всі тенденції та напрямки зміни окремих статей є одновекторними. З 2012 по 2014 роки різниця фактично отриманих доходів від запланованого рівня коливалась від 21 до 37 млрд. грн., при цьому відхилення видатків від запланованого рівня становили від 29,5 до 31,4 млрд. грн. Це свідчить про те, що держава коригує певні статі видатків відповідно до факту виконання зборів коштів у вигляді податків, рентної плати, акцизів, тощо.

Основним бенефіціаром у падінні доходів з року в рік є недобір податку на додану вартість: від -27 млрд. грн. у 2012 році до -12 млрд. грн. в 2014 році. Перевиконання плану було зафіксовано лише декілька разів, і тут відзначився Національний банк України: +10,4 млрд. грн. у 2012 році і +6,1 млрд. грн. у 2013 році. У 2012 – 2014 роках від браку коштів найбільше постраждали наступні статті видатків: економічна діяльність (від -5 до  -10,1 млрд. грн.), оборонний комплекс (від -1,3 до -2,9 млрд. грн.), освіта (від -2,3     до -3,6 млрд. грн.), соціальний захист та соціальне забезпечення (-0,8 – 6,8 млрд. грн.).

Отже, державний бюджет не виконувався в повному обсязі протягом останніх трьох років. Результати перших чотирьох місяців 2015 року показують, що державний бюджет навряд чи може бути виконаний в дохідній частині і в 2015 році: незважаючи на подорожчання усіх товарів і послуг, і відповідно збільшення бази оподаткування, надходження до держбюджету збільшились на 35% (при тому що тільки офіційна інфляція в квітні 2015 року у річному вираженні склала 60,9%), тоді як видатки збільшились на 20%.

Як бачимо з таблиці, всі соціальні функції держави як то охорона здоров’я, надання освітніх послуг, підтримка ЖКГ, культура та освіта поставлені у другорядне становище. Натомість збільшені видатки на обслуговування боргу, репресивних функцій з охорони правопорядку (структури МВД, СБУ, прокуратури та ін.) та оборонна сфера.

Табл. 1. Показники виконання Державного бюджету України в 2012-2015 рр. (млрд грн)

* без урахування надання/повернення кредитів.

Джерело: власна розробка на основі даних Державного казначейства України і Міністерства фінансів України.

Таким чином, імплементація соціальних «реформ» покликана спрямувати бюджетні кошти на інші пріоритетні тепер для держави сфери. Логічним наслідком цього є зростання навантаження на соціально незахищені верстви населення, перелік яких буде прогнозовано розширюватись.

Зростання витрат тільки на обслуговування державного боргу склало до 4,8% ВВП. Граничний обсяг дефіциту державного бюджету України встановлено у сумі 75,8 млрд грн, при цьому основна частина його знову ж таки буде профінансована за рахунок зовнішніх запозичень. Перерахування Національним банком прибутку в розмірі 60,5 млрд грн. повинно було компенсувати низькі темпи збільшення надходжень від основних податків, проте за підсумком перших двох місяців поточного року виявилось, що це буде нелегка задача (надходження менші на 38% у порівнянні з аналогічним періодом 2014 року).

У той же час спостерігаємо тенденцію по перекладанню податкового тягаря з бізнесу на фізичну особу. Якщо надходження від податку на прибуток підприємств заплановані навіть нижчими, ніж торік (35,9 млрд грн проти 39,9 млрд грн), то збір податку на доходи фізичних осіб має зрости на 235(!) відсотків. У січні-лютому 2015 року до державного бюджету було зібрано 5,9 млрд грн (збільшення в 4,3 рази порівняно із 2014 роком) податків на доходи фізичних осіб і лише 4,8 млрд грн податків на прибуток підприємств (-36% в порівнянні з 2014 роком). При цьому слід враховувати, що в структурі зібраного прибутку на доходи фізичних осіб 39% становлять військовий збір і податок на доходи фізичних осіб у вигляді отриманих процентів з вкладів, які, з огляду на відтік депозитів з банківської системи і незмінний фонд заробітної плати, будуть в подальшому скорочуватись. Стагнаційні процеси в економіці країни, значне зниження експортного потенціалу як одного з основних джерел надходження фінансових ресурсів, зменшення купівельної спроможності населення та, відповідно, імпорту, зумовили зниження ліквідності більшості підприємств до критичного рівня і дали старт процедурі банкротства частини з них. Водночас інфляційні процеси (зростання цін на більшість товарів/послуг у 2―3 рази) та суттєве зростання видатків на оборону та енергоносії вимагає підвищених витрат бюджетів усіх рівнів.

Одним із джерел фінансування бюджету в 2015 році влада розглядає приватизацію. Для прикладу, в 2013 році обсяг надходжень за даною статтею виконувався тільки на 14% (1,5 млрд з 10,9 млрд грн), в 2014 році ― на 2,7% (466,9 млн. грн. із запланованих 17 млрд) (Держказначейство 2015). Тепер же під приводом порятунку бюджету і переведення підприємств в руки «ефективних власників» оголошуються масштабні плани приватизації усіх привабливих об’єктів, які досі залишались у державній власності. В перспективі, на нашу думку, такі нововведення призведуть до протилежного ― зменшення надходжень від прибуткових державних підприємств, якими раніше могла розпоряджатись держава, і доведення до банкрутства менш привабливих підприємств з усіма негативними соціальними наслідками в майбутньому.

Можливості виконання внутрішніх та зовнішніх боргових зобов’язань з огляду на рівень інфляції

Існують два варіанти фінансування дефіциту державного бюджету: за допомогою емісії грошей або за рахунок зовнішніх та внутрішніх запозичень, при цьому нагромаджені кредитні суми, по суті, і є державним боргом (згідно з панівною монетаристською концепцією, перевага надається останнім). Український уряд намагався поєднувати обидва інструменти, при чому позиція МВФ, прийнята також новим керівництвом національного банку, полягає в жорсткому обмеженні емісії грошей. Основним джерелом покриття бюджетного дефіциту протягом останніх років були зовнішні валютні позики, при цьому уряд жодним чином не убезпечувався від валютних ризиків. Через девальвацію гривні в 2014―2015 роках на рівні 250-300% і, відповідно, зростання державного боргу, номінованого в іноземній валюті майже утричі, виконання кредитних зобов’язань стає фактично неможливим в довгостроковій перспективі. Станом на кінець лютого 2015 року державний борг більше ніж в два рази перевищував суму запланованих на 2015 рік доходів держбюджету (1372 млрд грн проти 502 млрд грн). Це наштовхує на логічний висновок: без зміцнення національної валюти (принаймні до економічно обґрунтованого рівня) обслуговування державного боргу є малоймовірним уже в 2016 році.

З одного боку, збільшення розміру державного боргу (перед МВФ та іншими міжнародними фінансовими інституціями) допомагає збалансувати державний бюджет країни і сприяє стабільності курсу гривні (уряд і НБУ отримують певні кошти, які використовують відповідно до своїх функціональних обов’язків). З іншого боку, отримуючи в попередні роки значні суми позикових коштів на фінансування дефіциту держбюджету, влада не змогла вигідно їх інвестувати та зміцнити економіку. Натомість більша їх частина виводилася в олігархічні структури через тендери на державні закупівлі; інша частина направлялась на підтримку курсу та кредитно-фінансового становища банків (рефінансування і т.д.), і тому також була витрачена не зовсім раціонально. Наприклад, за даними «Вісника державних закупівель», у 2012 році було опубліковано дані про тендери на суму 520 млрд грн, в 2013 ― 204 млрд грн, а в 2014 відбувся спад до 155 млрд грн з огляду на відсутність у держбюджеті коштів на будівництво, ремонт доріг та інші капітальні видатки (Українська правда, 2015). Тобто на фінансування державних підприємств, які штучно робили збитковими, лише в 2012 році було витрачено близько 63 млрд дол. США (при середньому курсі 8,27 грн/дол. США).

Згідно з аналітичними матеріалами Міністерства фінансів, середній строк до погашення державних боргів складає 4,8 років, що, з урахуванням поточного стану економіки, є занадто оптимістичним розрахунком. Крім того, якщо кредитори не будуть надавати нові запозичення для рефінансування попередніх, то на Україну, швидше за все, чекатиме дефолт.

Уряд може вибрати один із трьох шляхів (або скомпонований до єдиного), які дозволять погасити зовнішній борг держави й уникнути дефолту:

–  суттєво зміцнити курс гривні (щоб вистачило дохідної частини бюджету на боргові виплати);

–  стимулювати зростання інфляції, включно із друкарським станком, і вкидати готівку на ринок (щоб збільшити надходження до бюджету), при цьому утримуючи курс гривні на стабільному рівні;

–  витрачати кошти від МВФ на розвиток економіки, що забезпечить перевищення темпів приросту доходів бюджету над видатками і допоможе компенсувати зростання держбюджету за рахунок курсової різниці (малоймовірний сценарій);

З огляду на досвід заборгованостей інших країн світу (в т.ч. і розвинутих), дефолт країни оголошується достатньо рідко. Тому можна припустити, що світова спільнота, а перш за все самі кредитори не допустять оголошення дефолту в Україні в односторонньому порядку і будуть допомагати реструктурувати держборг із метою повернення своїх минулих позик.

З іншого боку, в умовах суттєвого падіння добробуту населення через девальвацію національної валюти перспектива дефолту, можливо, була би більш позитивною для України. Адже в такому разі частина бюджету, що витрачалась на погашення боргу, буде спрямована на вирішення внутрішніх проблем, які потерпали від недофінансування (підвищення соціальних виплат, вливання капіталу в слаборозвинуті галузі економіки тощо) (Commons 2015).

Динаміка видатків на погашення і обслуговування боргу та їх співрозмірність із видатками на соціальну сферу

У 2015 році у державному бюджеті передбачено фінансування його дефіциту за рахунок запозичень (табл. 2). Зокрема, фінансування за рахунок зовнішніх запозичень зростуть на 202% , до 287 млрд грн, при цьому внутрішні запозичення зменшаться на 52% до 110 млрд грн На погашення запозичень необхідно буде витратити 252 млрд грн, при цьому левова частка в цій сумі буде покрита за рахунок нових кредитів.

Табл. 2. Фінансування зведеного бюджету України за типом боргового зобов’язання

* фінансування державного бюджету.

Джерело: власна розробка на основі даних Державного казначейства України і Міністерства фінансів України.

На погашення внутрішніх позик заплановано витратити не більше 128 млрд грн або 51% від загальної суми, що є однією із вимог МВФ при надані чергового кредиту. І це є досить небезпечною тенденцією, адже під тиском МВФ збільшується залежність держави від зовнішніх інституцій. Як наслідок можемо спостерігати диктат МВФ щодо бюджетної політики, проведення «непопулярних» реформ, що по-суті обмежує незалежність України як суверенної держави. Бачимо також значні плани по надходженню від приватизації держмайна ― 17 млрд грн. Не зважаючи на те, що цей процес є тривалим і достатньо заполітизованим, останні дії уряду по спрощенню процедури приватизації та розширенні переліку запланованих до приватизації об’єктів вказують на рішучість в уряду в передачі залишених у державному віданні секторів економіки до приватного бізнесу (Економічна правда 2015).

Одним із умов виваженої бюджетної політики є принцип збалансованості видатків на соціальну стабільність з видатками на розвиток перспективних галузей економіки. В 2015 році цей принцип фактично проігноровано, адже уряд вибрав політику економії і «затягування пасків», аргументуючи це проведенням військових дій на сході України і злочинами попередньої влади. Зокрема, частка фінансування соціального захисту та забезпечення зменшилась на 4% до 15%, освіту ― на 2% до 7%, охорону здоров’я ― на 1% до 3% (рис. 2).

Рис. 2. Динаміка доходів та видатків зведеного бюджету України (НБУ, Міністерство фінансів України)

Дещо можуть компенсувати таку негативну динаміку збільшення міжбюджетних трансферів (зростання на 2% до 32%) і зростання розмірів місцевих бюджетів, адже вони також включають видатки і на освіту, і на охорону здоров’я.

В 2015 році витрати  на оборонний комплекс мають  зрости на 62% до 44,4 млрд грн, або до 8% від загальних видатків (для порівняння в 2015 році Японія виділила 5,2% свого бюджету на оборону, США ― 13%) (US Govspending, MinFin of Japan 2015). При цьому на фінансування міністерства оборони виділяють 39,7 млрд грн проти 26,5 та 13,9 млрд грн в 2014 і 2013 роках відповідно. В цю суму не входять додаткові трансфери на проведення АТО, які парламент виділяє окремими рішеннями. Також бюджет на 2015 рік передбачає фінансування Міністерства освіти в сумі 49,3 млрд грн, Міністерства охорони здоров’я України (загальнодержавні витрати) ― 43,6 млрд грн, що навіть сукупно менші за обсяг видатків на обслуговування державного боргу ― 93 млрд грн. Така політика перманентного збільшення валового боргу держави без структурних змін в економіці призводить до зростання несумірного боргового тягаря для майбутніх поколінь.

Альтернативні напрямки управління бюджетом зі збалансованою структурою видатків та доходів на соціальну та інвестиційну діяльність

Для України характерний пасивний бюджетний розподіл, тобто кошти спрямовуються на покриття поточних видатків (соціальні трансферти, виплата зарплати у бюджетній сфері тощо), в той час як розвинутим країнам притаманний так званий активний розподіл бюджету ― кошти спрямовуються на інвестування економіки, що сприяє зростанню ВВП, дає змогу підштовхнути подальший розвиток економіки і зростання капіталу. Як наслідок ― зростання дефіциту бюджету України головним чином зумовлюється низьким рівнем розвитку економіки і відповідно недостатнім обсягом доходів підприємств і громадян. І щоб докорінно змінити існуючу тенденцію, потрібно керуватись принципом «потрібно не більше економити, а більше заробляти».

Боргове положення, в якому опинилась Україна, не є найбільш критичним з огляду на світову практику (приклад Греції, Аргентини та інших латиноамериканських країн є достатньо красномовним). Крім того, частина розвинутих європейських країн переживають періоди прихованої економічної кризи і стагнації (Угорщина, Іспанія та ін.), що змушує оптимізовувати бюджет ЄС. Наприклад, Януш Левандовський запропонував систему форматування бюджету, згідно якої до 2020 року близько 58% бюджету ЄС має виділятись на соціальну сферу (загальна сума видатків ― 141 млрд євро в поточному році). В рамках цієї суми на інновації пропонується виділяти 15%, на підтримання раціонального використання ресурсів ― 38%, розвиток нових спеціальностей і створення робочих місць ― 12% і т.д. (Lewandowski 2014). Тобто акцент зміщується в бік активного використання здобутків науково-технічного прогресу, а не забезпечення сталого розвитку за рахунок старої економічної системи.

Існування бюджетного дефіциту вимагає постійного пошуку шляхів його подолання і конкретні заходи держави в цьому напрямі можуть бути різними, але в результаті всі вони зводяться до створення можливостей зростання доходів та скорочення видатків бюджету. З цією метою необхідно: удосконалити податкову систему; посилити відповідальність суб’єктів господарювання та їхніх керівників, зокрема особисту майнову і кримінальну, за дотримання вимог податкового законодавства; удосконалити інструменти залучення до інвестиційної сфери особистих заощаджень населення; перейти від бюджетного фінансування до системи надання субсидій, субвенцій, інвестиційних позик суб’єктам господарювання; запровадити науково обґрунтовану систему прогнозування показників, що беруться за основу формування доходів і видатків бюджету, використовувати при бюджетному плануванні нормативи бюджетної забезпеченості, розпочати зрештою дієву програму розвитку залишків конкурентоздатних наукоємних секторів економіки, які можуть в майбутньому забезпечити зростання доходів державного бюджету.

Ми хотіли б звернути увагу на ефективності використання коштів як бюджету, так і зовнішніх кредитів. Наведемо конкретний приклад. В жовтні 2005 року в результаті приватизаційного конкурсу компанія Mittal Steel Germany GmbH викупила 93%-й пакет акцій найбільшого металургійного підприємства України «Криворіжсталі» за 24,2 млрд грн (4,8 млрд доларів США). Після того як уряд отримав кошти активізувались виплати по ощадкнижках Ощадбанку СРСР (1000 грн за кожний вклад), збільшення стипендій і пенсій, був покритий частково дефіцит бюджету. Залишаючи за дужками доцільність такої приватизації вкажемо на наступну проблему: левова частка товарів народного споживання (текстиль, одяг, побутова техніка тощо) припадає на імпортні товари. В цьому випадку більша частина коштів, які надійшли в Україну як потенційні інвестиції, через нетривалий час були виведені назад закордон в вигляді плати за імпорт, що зміцнило економіки інших країн. Використаний метод інтенсифікації темпів соціально-економічного розвитку країни за рахунок збільшення грошової маси прийнятний лише коли розвинені всі сектори економіки, а не в умовах занепаду більшості галузей. На поточний момент основна частка товарного ВВП, а також експорту припадає на харчову промисловість, сільське господарство і металургію, які є сировинними галузями.

Чи була альтернатива на той час? Так ― розподіл отриманих коштів на принципах прибутковості. Наприклад, кожна область України могла б отримати близько 1 млрд грн виручених коштів в вигляді цільового фінансування (у вигляді кредитів або компенсації кредитних відсотків) в залежності від спеціалізації регіону ― металургія у випадку Донецької області чи сільське господарство на Вінниччині. Приміром, кожен регіон міг би побудувати 40 нових елеваторів потужністю близько 2,0 млн т зерна. Або можна було б висадити 2177 га інтенсивних садів (за цінами 2014 року), що дало б роботу 1100-1300 громадянам (ВОДА, 2014), дозволило б уникнути імпорту фруктів з закордону і наростити експорт сокових концентратів (Маркет Сад 2015). І в кожному з цих прикладів населення (інженери, будівельники, селяни і т.д.) також отримало б гроші від продажу Криворіжсталі, тільки в іншому вигляді,  як заробітну плату. Але в результаті залишилися б конкурентоспроможні виробничі потужності, які забезпечувало не тільки задоволення потреб внутрішнього споживання, а й дозволило б вийти і на світовий ринок. Але головне ― за рахунок покращення платіжного балансу ми могли б зменшити боргове навантаження на країну і уникнути нових запозичень.

Отже, для забезпечення раціонального формування державного бюджету України необхідно зробити такі кроки. У першу чергу, уряду треба чітко розуміти наші конкурентні переваги в міжнародному розподілі праці та зміцнювати їх, розробивши комплексні програми розвитку галузей. По-друге, потрібно більш ефективно використовувати отримані кредити, зробити так, щоб «відносно дешеві» запозичені гроші працювали на економіку країни, а не покривали постійно державний борг, що постійно зростає. По-третє, необхідно визначити статті видатків бюджету (такі, як медична допомога ВІЛ-інфікованим чи хворим на цукровий діабет, виплати малозабезпеченим сім’ям тощо), які мають бути сталими в відсотковому значенні і захищеними на конституційному рівні. Інакше майбутні покоління не отримають від нас у спадок нічого, окрім кредитного ярма.

Читайте також:

Чому один дефолт буває краще, ніж десять реструктуризацій (Захар Попович)

Уроки дефолтів: соціальний вимір (Оксана Дутчак)

Посилання:

БіБіСі Україна, 2015. Тарифи зросли, субсидії збільшаться? Доступ 30.05.2015 за адресою:[link]

Вінницька обласна державна адміністрація, 2014. Цьогоріч аграрії Вінниччини інвестують в галузь садівництва понад мільярд гривень. Доступ 30.05.2015 за адресою: [link]

Економічна правда, 2015. Американський бюджет: з людьми і для людей. Доступ 30.05.2015 за адресою: [link] 

Кореспондент, 2015. Рада одобрила изменения в госбюджет-2015. Доступ 10.04.2015 за адресою: [link] ​​​​​

Одосій, О., 2015. Девальвація гривні ― результат некомпетентності влади чи об’єктивна реальність? Журнал соціальної критики Спільне, 2015. Доступ 30.05.2015 за адресою: [link] ​​​​​  

ТОВ «Маркет Сад», 2015. Проект «Маркет Сад», понад 100% рентабельності, 3 роки окупності. Доступ 07.04.2015 за адресою [link]

Українська правда, 2015. Через війну та кризу в економіці України обсяг тендерів впав до 155 мільярдів. Доступ 30.05.2015 за адресою: [link] 

Central Intelligence agency (CIA), 2015. Budget surplus (+) or deficit (-). Доступ 30.05.2015 за адресою: [link] 

Ministry of Finance of Japan, 2015. Highlights of the Draft Budget for FY2015. Доступ 10.04.2015 за адресою: [link]​​​​​​​ ​​​​​​​

US government spending, 2015. Доступ 30.05.2015 за адресою: [link]

​​​​​​​Janusz Lewandowski, 2014. 2015 EU Draft budget. Доступ 30.05.2015 за адресою: [link]​​​​​​​ ​​​​​​​​​​​​​​