Прекращение войны на Донбассе. Уходящий шанс команды Зеленского

После избрания шестого президента Украины Владимира Зеленского открылось «окно возможностей» для ускорения процесса мирного урегулирования на востоке Украины. Зеленский часто называл себя «президентом мира», обещал за свою каденцию закончить конфликт на Донбассе, подчеркивал необходимость вести диалог со всеми сторонами процесса — даже «с чёртом лысым», если потребуется. Окончание боевых действий было одним из главных ожиданий граждан Украины от нового президента. Он получил беспрецедентный мандат доверия от избирателей для решения этого вопроса. Но сейчас можно констатировать, что «окно возможностей» для быстрого прогресса в значительной мере закрылось и перспектива мирного урегулирования конфликта остается неопределенной и туманной. Ниже мы попытаемся проанализировать причины этой ситуации и оценить перспективы выхода из нее.

Что изменилось

Надо отметить, что за последний год есть позитивная динамика в вопросе решения конфликта. Проведены прямые переговоры между президентами Украины и России, первая с 2016 года встреча в Нормандском формате, три обмена удерживаемых лиц, разведение войск в трёх точках противостояния — Золотом, Петровском и Станице Луганской. 

Но из коммюнике Парижского саммита Нормандской четверки (2019) по состоянию на июнь 2020 года ситуация с выполнением договоренностей выглядит так:

1) Полное прекращение огня так и не произошло.

2) План разминирования до сих пор не утвержден. По заявлениям украинских участников Минской ТКГ, локации гуманитарного разминирования лишь частично согласованы.

3) Три новых участка разведения войск не согласованы.

4) Обмен удерживаемых лиц после саммита проводился дважды — в декабре и апреле. Но обмена «всех на всех» до сих пор не произошло.

5) Международный Красный Крест не имеет доступа ко всем удерживаемым лицам в самопровозглашенных «Луганской Народной Республике» и «Донецкой Народной Республике» (далее — Л/ДНР).

6) Договоренность о новых пунктах пропуска через линию разграничения, по заявлениям участников Минской ТКГ, достигнута, но их до сих пор не открыли.

Обновленный закон «Об особенностях местного самоуправления в ОРДЛО» не утвержден, как и не внесен в Конституцию Украины пункт об особенностях местного самоуправления для ОРДЛО. «Формула Штайнмайера» не имплементирована в украинское законодательство.

Расширение мандата ОБСЕ, о котором договорились на саммите, тоже не произошло. Более того, с началом карантина власти Л/ДНР на несколько месяцев закрыли доступ для представителей Мониторинговой миссии. Ограничение передвижения представителей ОБСЕ в зоне боевых действий препятствует контролю над соблюдением сторонами режима прекращения огня. Это еще одна причина, почему отчеты СММ ОБСЕ не дают полной картины. Тем не менее это самый нейтральный и объективный систематический источник информации о ситуации в зоне боевых действий. Отчеты позволяют сравнить, что изменилось на линии разграничения за это время.

В 2019 году количество случаев ограничения передвижения представителей ОБСЕ уменьшилось, но только за счет подконтрольной Киеву стороны. В 2019 году 92% таких случаев были зафиксированы на неподконтрольной территории и 8% — на подконтрольной, в то время как в 2018 было соответственно 83% и 17%. Похожая картина с размещением оружия с нарушением линий отведения. В 2019 году 75% таких единиц вооружения было зафиксировано с неподконтрольной стороны и 25% с подконтрольной (в 2018, соответственно, 57% и 43%).

Количество нарушений прекращения огня в 2019 году по сравнению с 2018 годом уменьшилось на 4%. Но это произошло только благодаря третьему кварталу (в 1, 2 и 4 кварталах 2019 наблюдался рост по сравнению с 2018 годом) — после подписания 21 июля 2019 года самого успешного за последние несколько лет перемирия. К сожалению, действовало оно недолго. Ключевым событием, которое сорвало это перемирие, была гибель 6 августа четырех украинских морпехов. В 2020 количество нарушений прекращения огня по сравнению с 2019 упало (в первом квартале 2020 — на 25% по сравнению с четвертым кварталом 2019), но возросла интенсивность использования оружия, которое должно было быть отведено (в первом квартале 2020 — в семь раз больше по сравнению с четвертым кварталом 2019)^[1].

Согласно отчетам Мониторинговой миссии ООН, количество жертв среди гражданских в 2019 году уменьшилось на 33% по сравнению с 2018 годом (с 281 до 167)^[2]. Большинство гражданских жертв в результате артиллерийских обстрелов и обстрелов из стрелкового оружия зафиксированы на территориях, контролируемых Л/ДНР. Это продолжение тенденции последних лет президентства Порошенко: в 2019 году 81% таких жертв на неподконтрольных территориях и 17,1% — на подконтрольных, в 2018-м — 78,3 и 17,2% соответственно. Стоит учитывать, что соотношение жертв зависит и от плотности населения с двух сторон линии фронта (на территориях Л/ДНР в прифронтовой зоне она выше) и других факторов. Число гражданских жертв за первые шесть месяцев 2020 года соответствует примерно половине числа жертв за 2019 год.

В целом общая тенденция к постепенному уменьшению интенсивности боевых действий, количества военных и гражданских потерь продолжается. Но это происходит очень медленно, а периодические обострения на линии фронта могут в какой-то момент прервать этот процесс.

Кто противостоит мирному процессу в Украине?

С самого начала мирные инициативы Зеленского столкнулись с сопротивлением части политических сил и общественности, которые назвали их «капитуляцией». После соглашения украинской власти на «формулу Штайнмайера» начались протесты с активным участием ультраправых и национал-либеральной общественности. Из парламентских партий протесты поддержали «Европейская солидарность» экс-президента Петра Порошенко, «Голос» Святослава Вакарчука и — в меньшей мере — «Батькивщина» Юлии Тимошенко. Эти силы скептически смотрят  на дипломатические усилия по решению конфликта, категорически против любых уступок и поддерживают сохранение статус-кво или даже силовые сценарии разрешения конфликта.

Протесты против «формулы Штайнмайера»

В самой команде Зеленского нет ни четкой стратегии в отношении Донбасса, ни однозначной поддержки мирного процесса. Это особенно ярко проявилось в марте 2020 года после заявления о создании Консультативного совета при Трехсторонней контактной группе. Когда стало известно, что в Консультативный совет должны войти представители Л/ДНР, против этого взбунтовалась часть правящей фракции «Слуги народа».

Не менее важным является отсутствие у Зеленского полного контроля над МВД, во главе которого остался Арсен Аваков, который был министром все пять лет президентства Порошенко. За это время он полностью подчинил себе министерство, поставил на ключевые места своих людей и «зачистил поле» от конкурентов. Сейчас его влияние даже усилилось и вышло за пределы МВД. Снятие Авакова с должности может на некоторое время привести к полной потере контроля президента над репрессивным аппаратом, что очень рискованно для нынешней власти^[3]. При этом окончание войны не в интересах Авакова — прекращение боевых действий никак не повысит его рейтинг, зато может позволить Зеленскому сместить его. 

"Значительная часть общества ожидает от власти мира, но не хочет, чтобы она шла на большие уступки."

Таким образом получается ситуация, когда Зеленский заинтересован в мирном процессе, но в то же время зависит от лояльности Авакова. Яркий пример — случай с инициативой Сергея Сивохо, которого поддерживал Зеленский в создании диалоговой гражданской платформы с представителями Донбасса, в том числе из неподконтрольных территорий. В марте 2020 года презентацию платформы сорвали члены ультраправой партии «Национальный корпус», созданной на основе полка «Азов», чьим покровителем считается Аваков. Полиция присутствовала при этом, но не препятствовала срыву. А Сивохо в результате был уволен с должности советника секретаря СНБО.

Нападение на Сергея Сивохо во время презентации Национальной платформы примирения и единства

Отдельно стоит упомянуть о настроениях в обществе. Согласно соцопросам, протесты против мирных инициатив Зеленского поддерживало около 25% украинских граждан. Большинство в это время поддерживало политику Зеленского, в том числе разведение войск на трех участках линии фронта. Что касается желаемого будущего, около 60% украинцев выступают за возвращения территорий на тех же условиях, на которых они были в составе Украины до войны. Большинство украинских граждан согласно, что для установления мира надо идти на уступки, но ни один из конкретных вопросов, по которым возможен компромисс, не имеет поддержки большинства, в том числе и особый статус ОРДЛО.

Из четырех вариантов решения проблемы: (1) продолжения войны до победного конца, (2) реинтеграции на условиях автономии, (3) отказа от этих территорий и (4) прекращения боевых действий и заморозки конфликта, самую большую поддержку имеет последний вариант, в том числе среди избирателей «Слуги народа». В то же время процент согласных на особый статус возрастает почти до 50%, если это ставится как необходимое условие прекращения боевых действий. Все это усложняет ситуацию для власти, ведь значительная часть общества ожидает от нее мира, но не хочет, чтобы она шла на большие уступки.

Мирный процесс в условиях пандемии

Возможно, главное влияние пандемии коронавируса на мирный процесс — это уменьшение важности вопроса мира для населения Украины. Во время разведения войск и проведения встречи в Нормандском формате в Париже в октябре-декабре 2019 года рейтинг поддержки  Владимира Зеленского и власти вырос. Это показывало, что запрос на установление мира является одним из приоритетных для жителей Украины. Но сейчас экономический кризис может существенно отодвинуть эту проблему, ведь многие потеряли работу и для них гораздо важнее вопрос выживания. Рейтинг Зеленского будет больше зависеть от успехов в борьбе с пандемией и экономическим кризисом.

Экономические проблемы и до пандемии препятствовали мирному процессу. Так, в начале февраля парламент отклонил важный законопроект, который должен был упростить получение пенсий жителями неподконтрольных территорий, потому что его реализация требовала дополнительных $4,2 млрд.

Не менее важными являются изменения на Донбассе. С началом карантина Киев, Донецк и Луганск закрыли переход через линию разграничения с обеих сторон. Это ударило по местной экономике, жители неподконтрольных территорий не могут получить пенсии и социальные выплаты, взаимная изоляция двух частей Донбасса усилилась. Сейчас КПВВ постепенно открываются, но процесс движется очень медленно.

Во время карантина существенно изменилось поведение украинской делегации в Минской ТКГ. По сути, она вернулась к принципу времен Порошенко, согласно которому сначала нужно решить вопросы безопасности, а уже потом — политические. Но полного возврата к политике 2017–2018 годов не произошло, и украинская власть пытается найти новые пути решения проблемы.

"Руководство Л/ДНР сделало несколько шагов, которые можно рассматривать как демонстрацию местными элитами нежелания реинтегрироваться в состав Украины."

В мае 2020 года для ускорения мирного процесса была предпринята попытка усиления украинского представительства в Минской контактной группе действующими представителями правительства и Верховной Рады. Заместителем главы украинской делегации стал вице-премьер Алексей Резников. Одно из самых показательных его нововведений стало включение в состав украинской делегации в июне двух бывших донецких журналистов — Дениса Казанского и Сергея Гармаша. Они известны своей критикой любых компромиссов с Россией и сепаратистами, и их очень негативно воспринимают представители Л/ДНР. В то же время украинская власть хочет, чтобы представителями ОРДЛО, с которыми по Минским договоренностям необходимо консультироваться о проведении местных выборов, были именно переселенцы, а не чиновники Л/ДНР.

Алексей Резников

Поведение российской власти и сепаратистов тоже неоднозначно. С одной стороны, увольнение в начале 2020 года Владислава Суркова и назначение Дмитрия Козака на пост заместителя руководителя Администрации президента РФ можно рассматривать как отказ от более конфронтационной политики в отношении Украины. С другой стороны, руководство Л/ДНР сделало несколько шагов, которые можно рассматривать как демонстрацию местными элитами нежелания реинтегрироваться в состав Украины^[4]. Им реинтеграция грозит неопределенностью, но они подконтрольны Кремлю и не способны серьезно повлиять на мирный процесс^[5].

В общем, действия и заявления украинской власти в последнее время  говорят о нежелании идти на дальнейшие серьезные уступки. Российская власть, в свою очередь, тоже не хочет идти на компромиссы и требует, чтобы Украина просто выполнила взятые на себя обязательства^[6].

Перспективы мирного процесса

Социально-экономическая цена конфликта продолжает расти — только на оборону в 2020 году Украиной запланирован рекордный бюджет в 6% ВВП страны. Экономические потери в начале конфронтации составляли минимум 15 % ВВП Украины. Все это на фоне финансовой зависимости от МВФ, которая еще больше усилилась в условиях надвигающегося экономического кризиса.

В то же время социально-экономическая ситуация в Л/ДНР еще сложнее. Экономически они полностью зависимы от России, но российская политика постепенно ведет их промышленность к полному краху. Так, компания «Внешторгсервис»^[7], которой передали в управление значительную часть «национализированной» промышленности, имеет огромные долги перед предприятиями и бюджетом Л/ДНР. По данным российского издания РБК, в ноябре 2019 года они составляли около $400 млн. В июне 2020 года из-за задолженности по зарплате вспыхнули протесты шахтеров в ЛНР. Власть на это ответила репрессиями против профсоюзных активистов, но в то же время выплатила часть задолженности.

Не исключено, что экономическая ситуация в конце концов заставит стороны конфликта пойти на уступки, но даже это не дает оснований для оптимизма. Быстрая реинтеграция под давлением обстоятельств и Запада может дестабилизировать политическую ситуацию в Украине и спровоцировать эскалацию насилия. С этой проблемой может справиться только сильное правительство, опирающееся на поддержку большинства населения. Но пока не приходится на это рассчитывать.

"В зоне конфликта и на самих неподконтрольных территориях  продолжают проживать около 3 миллионов человек."

В течение последних месяцев фракция «Слуги народа» в парламенте постепенно становилась все более неподконтрольной президенту. Зеленский до сих пор является самым популярным политиком страны, но доверие к нему в обществе падает, как и рейтинг «Слуги народа». На этом фоне растет рейтинг двух крайних политических сил — «Европейской солидарности» Порошенко и ОПЗЖ. Последняя заявляет о своей готовности идти на любые уступки ради достижения мира, но значительная часть украинской общественности воспринимает ее как пророссийскую. Если Зеленский заключит политический союз с ОПЗЖ, он может столкнуться с гораздо большим бунтом в «Слуге народа», чем после заявления о создании Консультативного совета.

Ситуация осложняется специфической структурой украинского гражданского общества, у которого есть два основных крыла — ультраправое и национал-либеральное. Несмотря на периодические конфликты между ними, их фактический союз за последний год только укрепился. Война на Донбассе усиливает это объединение и антироссийские настроения в обществе. В условиях войны чем проще обвинить кого-то в пророссийскости, тем проще его дискредитировать и, соответственно, нивелировать или уменьшить политическое влияние. Все это способствует тому, что культурная политика власти постепенно становится более националистически эксклюзивной, что усложняет реинтеграцию в украинское общество жителей неподконтрольных территорий. 

Тем не менее война на Донбассе — это проблема, о которой нельзя забывать. В зоне конфликта и на самих неподконтрольных территориях  продолжают проживать около 3 миллионов человек. Эта территория в любой момент может превратится в зону экологической катастрофы, у которой будут долгосрочные негативные последствия за пределами самого Донбасса. Война — один из главных факторов, которые препятствуют развитию Украины.

В условиях, когда быстрая реинтеграция невозможна, главным приоритетом должно быть полное прекращение боевых действий. Возможно, единственный способ этого достичь — ввести на Донбасс международный миротворческий контингент. Например, в форме полицейской миссии под эгидой ОБСЕ. Прекращение боевых действий сделает возможной принципиально другую политику в отношении Донбасса.

Кроме того, необходимо оказывать давление на Киев в вопросах соблюдения прав человека, в том числе защиты гражданских в зоне конфликта. Социальная и культурная политика должна стать более инклюзивной в отношении жителей Л/ДНР. Государственные органы должны прекратить финансирование ультраправых организаций, а правоохранительная система — не попустительствовать им.

Необходимо открыть новые пункты пропуска, упростить процедуру пересечения линии разграничения, постепенно снять экономическую блокаду. В общем, нужно восстановить связи между подконтрольной и неподконтрольной Киеву территориями, взаимная изоляция между которыми постепенно росла за годы войны.

Все это со временем создаст новую политическую реальность, в которой реинтеграция станет возможной.

Читайте еще: 

Війна на Донбасі та свобода дискусії (Тарас Білоус)

Гражданские жертвы войны на Донбассе и память о них (Тарас Билоус)

Нина Потарская: «Когда говоришь “мир”, чувствуешь, как в тебя летят камни»

Аллергия на Донбасс: что такое формула Штайнмайера и почему она действительно может быть опасной для Украины (Константин Задирака)