Хвиля вимушеної міграції з України до Європи внаслідок російсько-української війни є найбільшою в регіоні з часів Другої світової війни. Вона вкотре загострила питання справедливості міграційних політик європейських та світових інституцій. Чимало симптомів свідчать про критичні проблеми в архітектурі міжнародної системи надання прихистку: контраст між прийомом українських біженців та втікачів від військових дій з інших країн; кволість, хаотичність дій гуманітарних організацій під егідою ООН; відсутність послідовних державних програм у країнах ЄС, які б забезпечували не лише тимчасовий прихисток, але й перехід до постійного проживання. Через пасивну та слабку реакцію офіційних інституцій багатьох європейських держав основний тягар підтримки біженців ліг на громадянське суспільство. Воно часом діяло краще і швидше, ніж (між)урядові структури, які були створені начебто спеціально для вирішення таких ситуацій.
Чим зумовлене різне ставлення європейських країн до українських біженців і біженців з країн Близького Сходу? Чому громадянське суспільство допомогло переміщеним особам більше, ніж деякі держави та структури ООН? Чим український досвід схожий і відмінний від досвіду вимушеного переміщення з Сирії, Південного Судану чи Венесуели?
На ці та інші питання відповідали учасниці дискусії в межах конференції «Фойєрбах 11», що цьогоріч проходила під загальною темою «Діалоги периферій». У дискусії взяли участь: Руслана Козієнко, соціальна антропологиня Центрально-Європейського університету; Айше Чагар, соціальна та культурна антропологиня Віденського університету; Елізабет Данн, географка Індіанського університету в Блумінгтоні; Вольга Бізюкова, політична і соціальна антропологиня Браунського університету.
Модерувала дискусію Анастасія Рябчук, соціологиня і редакторка журналу «Спільне».
Прийом та розміщення біженців в Австрії: тимчасовий, не постійний
Коли біженці з України почали масово перетинати кордон, ЄС активував Директиву про тимчасовий захист, прийняту ще у 2001 році через міграційну хвилю з країн колишньої Югославії. Вона закріплює гарантії та права осіб з тимчасовим захистом, проте не має чітких механізмів реалізації, даючи широкий простір національним державам в її імплементації. Наприклад, в Австрії українці через статус тимчасового захисту включені в систему базової допомоги (Grundversorgung). Про це на панельній дискусії розповідала Руслана Козієнко. Вона, разом зі своєю колежанкою Айше Чагар, досліджувала специфіку прийому та розміщення українських біженців в Австрії.
Біженки з України на кордоні з Польщею. Фото: AP
Як зазначила Руслана Козієнко, система базової допомоги дозволяє отримувати щомісячні виплати в розмірі до 260 євро на одного дорослого, а також окремо 330 євро на сім'ю. Однак базова допомога надається за певних умов, а саме:
1) якщо сім’я проживає у колективному центрі та отримує безкоштовне харчування, готівкову виплату знижують до 40 євро на місяць;
2) допомога надається лише тоді, коли місячний дохід людини є меншим за 110 євро.
Руслана Козієнко налогошує, що остання умова фактично суперечить Директиві, оскільки фінансова допомога залежить від доходу людини. Інша проблема, пов'язана з базовою допомогою, — інфраструктура її оформлення прив'язана до мережі центрів колективного проживання. Із 2015 року міграційна система Австрії орієнтувалася на міграцію з Південної Європи — на кордоні біженців зустрічали прикордонники та розвозили по центрах, розподіляючи їх між різними австрійськими федеральними землями. Траєкторія ж українських переміщених осіб була зовсім іншою: вони рухалися зі Сходу та Півночі, часто на власному транспорті, користуючись режимом вільного перетину кордону, після чого, як правило, зупинялись у Відні, де орендували приватне помешкання. Внаслідок цього багато українців мали менше можливостей оформити базову допомогу, а на австрійську столицю впало непропорційне, у порівнянні з іншими регіонами, навантаження.
Активну і позитивну роль у прийомі й розміщенні біженців відіграли австрійські неурядові громадські організації (НГО). За словами Руслани Козієнко, на це також вплинула і національна специфіка: в Австрії місцева влада передає соціальну роботу на аутсорс НГО. Проте активне залучення громадянського суспільства до допомоги біженцям є глобальною тенденцією, що пов'язана з антиміграційним курсом багатьох урядів, які не зацікавлені в пошуці довгострокових рішень.
У випадку Австрії, через брак системної політики уряду, допомоги громадянського суспільства стало недостатньо. Тому багатьом переміщеним особамдовелося повертатися в Україну через нестачу фінансів і відсутність перспектив працевлаштування. Ті, хто залишилися, вимушені були шукати додаткові джерела доходу. Риторика «короткої війни», видавання бажаного за дійсне, малий горизонт планування з розрахунку, що війна швидко закінчиться і біженці повернуться додому, — все це також було причиною провалу австрійської міграційної політики. Адже вона побудованої за моделлю «країни-транзиту», де Австрія є точкою тимчасового перебування, але не кінцевого прибуття.
Один із пунктів прийому біженців у Відні. Фото: Train of Hope
Серед структурних факторів, які вплинули на прийом та розміщення українців, Козієнко вказала режим спрощеного перетину кордону, а також особливі правові режими, які запровадили деякі країни ЄС задля найширшого залучення дешевої робочої сили з України ще до повномасштабного вторгнення. Схожа ситуація була з вимушеними переселенцями із Сирії у Туреччині, з Венесуели у країнах Південної та Центральної Америки, а також із території колишньої Югославії в ЄС. Це означає, що «преференційне ставлення» до українців не є унікальним феноменом, пов'язаним з расизмом. Радше воно є результатом специфіки відносин між країнами: широка співпраця в рамках регіональних угод спрощує громадянам країн, що перебувають у стані війни, можливість переїхати у сусідню країну.
Головна небезпечна тенденція, яку бачить дослідниця — це те, що через слабке регулювання на міжнародному рівні форми тимчасового захисту стають дедалі популярнішими інструментами держав у боротьбі з масовою міграцією. Тимчасовий захист замінює повноцінний прихисток, гарантований Конвенцією про статус біженців 1951 року. Він дає можливість легального проживання, доступу до ринку праці, отримання деяких соціальних гарантій, зокрема медичного страхування, — але на короткострокових гарантіях.
«На відміну від міжнародного захисту, стандарти та гарантії тимчасового захисту не закріплені на міжнародному рівні, вони тимчасові за своєю природою, що робить їх більш привабливими для національних урядів, — зазначила Руслана Козієнко. — Крім того, формулювання Директиви ЄС є доволі амбівалентними, неоднозначними, загальними, що дає ширший простір для можливих тлумачень національними урядами. Внаслідок цього різна реалізація тимчасового захисту — це політичне рішення на розсуд національної держави, і тому реалізація Директиви є особливо вразливою до нових інтерпретацій та швидких змін».
Іншими словами, у довгостроковій перспективі зростаюча тенденція використання державами форм тимчасового захисту замість постійних заходів підтримки є небезпечною. Адже уряди скорочують необхідні програми постійного прихистку, відповідно стабільна система для прийому і розміщення біженців не налагоджується, хоч хвилі міграції виникають періодично.
Українські біженці прибувають до Перемишля, Польща, 27 лютого 2022 року. Фото: AP / Petr David Josek
Хаос статусів, наратив «кризи» та солідарність як контрполітика
Айше Чагар, коментуючи результати дослідження, проведеного спільного з Русланою Козієнко, підсумувала:
1) застосування системи тимчасового захисту було зумовлено простотою її втілення;
2) в Австрії, — так чи інакше це стосується й інших країн ЄС, — немає програм переходу від тимчасового до постійного захисту;
3) расові упередження, з одного боку, та спорідненість культур з іншого — також впливають на обсяг допомоги. Наприклад, на допомогу сирійським біженцям у Туреччині позитивно вплинула приналежність сирійців та турків до однієї релігійної групи, водночас у Європі релігійна відмінність була джерелом конфлікту;
4) тривалий час слово «криза» не використовувалося для позначення міграційних хвиль до Європи: навіть в Туреччині, де кількість сирійських біженців вища ніж в Європі, ніхто не використовував цей термін для опису ситуації. Кризою це почали називати у 2015 році, під час першої міграційної хвилі з Глобального Півдня до ЄС.
На думку Айше Чагар, необхідно виходити з наративу, що в ЄС є начебто спільне бачення міграційної політики. Насправді національні уряди мають широкий простір для власних, часто упереджених заходів, які створюють ситуацію, коли різні групи переміщених осіб опиняються з різними статусами і допомогою. Штучні категорії та статуси, за якими поділяють біженців, включно з дискурсом про «надзвичайність», аномальність кожної міграційної хвилі, яку необхідно приймати та розміщувати якось по-особливому, — все це сприяє розпаду зв'язків між різними групами біженців та посилює неоліберальну гегемонію.
На головному вокзалі Берліна перед контейнером розміщено напис «Info-Point Ukraine Ankunfszentrum» німецькою та українською мовами, 23 грудня 2022 року. Фото: dpa / Моніка Сколімовська
Що можна протиставити такій міграційній політиці європейських держав, яка розділяє людей? Контрполітикою, на думку дослідниці, може бути «побудова солідарності на основі відмінностей» між різними групами переміщених осіб та акторами громадянського суспільства.
«Є певне тертя, але є і взаємодія між різними групами, — зазначила Чагар. — Так, це непросто, це конфліктно, але різні групи починають працювати разом і виробляти спільний проєкт, спільне бачення. Водночас вони підтримують багато різних альянсів і союзів, які об'єднуються на основі статті, юридичного статусу, етнічності, будь-чого. Таке усуспільнення не ставить на меті “знищення відмінностей”, “розірвання відмінностей”: воно сприяє тому, щоб різні групи змогли вибудувати зв'язки між собою, щоб діяти разом».
Як зазначила Елізабет Данн, сила масової солідарності дозволяє створювати групам гнучкі системи логістики, як-от для швидкого накопичення та розподілу продуктів харчування. За її словами, одна мережа волонтерів, яку вона досліджувала, змогла за тиждень перевезти через кордон вантажів на суму близько 1 млн доларів. Проте справа не лише в солідарності: гнучка мобільність волонтерів, їхня здатність швидко знайти, зібрати та відправити потрібні товари пов'язана також з широким доступом до інтернету та до промислових товарів. Власне тому в Європі набагато легше організовувати постачання допомоги, аніж, скажімо, у Південному Судані, де така інфраструктура не розвинута.
Іншими словами, стихійна солідарність між громадянським суспільством, групами переміщених осіб і наявною місцевою діаспорою, — роль якої, як зауважила Анастасія Рябчук, часто не беруть до уваги, — свідчить не лише про кризу теперішніх форм державної підтримки. Це також сигнал про зародження нових підривних практик. На їх основі може відбутися трансформація системи прийому і розміщення біженців у більш горизонтальну, солідаризуючу та сталу модель.
Як українські біженці стали «ідеальними жертвами», а біженці з країн Близького Сходу «нелегалами» та інструментом «гібридної війни»
Як зазначила Елізабет Данн, міжнародна система надання прихистку побудована на пошуку «ідеальної жертви», що відповідає критеріям Конвенції про біженців 1951 року.
«Ідеальна жертва — це щось, що не можна звинуватити, вона пасивна. Ідеальні біженці є об'єктами бюрократичних дій, але не учасниками бойових дій, конфлікту. Вони та їхні потреби максимально стандартизовані. Ми бачимо, як Всесвітня продовольча програма (ООН) готує свої продовольчі пакети: це абсолютно однакова кількість калорій для всіх попри вік, вагу, стан здоров'я».
Під цю оптику потрапили й українські біженці: держави та міжнародні організації розглядали їх як пасивних жертв війни зі стандартними, однаковими трагедіями, які не порушували правила перетину кордону, а отже не кидали виклик суверенності, не тікали від державного контролю. Із цим контрастують події 2021 року на польсько-білоруському кордоні, коли переміщені особи, які намагалися перетнути кордон, розглядалися як «нелегальні мігранти», які кидають виклик державному суверенітету. Їхні дуже різні історії та походження підважували систему роботи з біженцями, порушуючи встановлені державою «категорії». Схожа ситуація і з мігрантами з Центральної та Південної Америки, які намагаються перетнути кордон між Мексикою та США. Попри те, що вони рятуються від переслідувань з боку держави чи від терору картелів, в рамках Конвенції 1951 року вони не вважаються біженцями. На думку Данн, саме в тому, як держави оцінюють загрозу від тих чи інших груп переміщених осіб, криється різниця в державних політиках стосовно них.
Близько сотні біженців з Центральної Америки на березі моря в Тіхуані намагаються перелізти через металеву стіну, щоб потрапити до США, Мексика, 19 березня 2019 року. Фото: EPA-EFE / Joebeth Terriquez
«Прості визначення раси та расизму не дуже допомагають зрозуміти те, як люди відчувають на власному досвіді цю різницю, та чому вона взагалі існує. Діалог про расизм, на мою думку, приховує фундаментальну різницю між цими групами, та ця різниця полягає в тому, чи кидають вони виклик державному суверенітету».
Дослідниця підкреслила, що говорячи про раси з позиції спрощеного, європоцентричного погляду, з фокусу уваги випадають різні історії та культури переміщених осіб з Глобального Півдня, різні наративи, що оточують «білих» українців та «білих» росіян. Куди важливішим є той факт, що одна група вважається пасивною і невинною «жертвою», а іншу маркують як загрозу для національної безпеки, як інструмент «гібридної війни».
Елізабет Данн наголосила, що важливо також тримати у фокусі уваги ту категоризацію переміщених осіб, яку впроваджують держави та міжнародні структури. Слід пам'ятати не лише про «офіційних» біженців, але і про інші групи мігрантів, які формально біженцями не вважаються. Намагаючись контролювати потоки переміщених осіб, держави встановлюють різноманітні «маркери», розподіляючи за ними різні групи людей. Така класифікація і призводить до дискримінації. Причини появи цих маркерів слід шукати у глобальних процесах, у структурах глобальної економіки. Данн зауважила, що реакція на міграцію часто залежить від структури ринку праці: українські мігранти є більш бажаними на європейському ринку, водночас мігранти з Африки чи Близького Сходу такими не вважаються.
Мігранти сидять у центрі ув’язнення в Гар’яні, Лівія, 12 жовтня 2017 року. Фото: REUTERS / Hani Amara
Квола міжнародна реакція та солідарність між біженцями
Окремою темою панельної дискусії стала слабка та провальна реакція міжнародних організацій (таких як МОМ — Міжнародна організація з міграції, чи HIAS), які були створені саме для ефективної відповіді на хвилі біженців. Попри те, що війна в Україні тривала з 2014 року, а небезпека повномасштабної війни була зрозуміла ще зимою 2022 року, світові некомерційні організації (НКО) виявилися не готовими забезпечити швидку і стабільну гуманітарну допомогу. Елізабет Данн поділилася своїм досвідом перебуванням на польсько-українському кордоні, де перші дев'ять днів з початку вторгнення стояли пусті намети МОМ. На думку географки, повільна реакція глобальних агенцій не є чимось незвичайним: структури під егідою ООН з моменту свого створення реагували хаотично та стихійно.
Відсутність великих інституцій, які здатні швидко реагувати та брати на себе відповідальність, відзначила і Айше Чагар. На міжнародному рівні реакція глобальних НКО є повільною, що унеможливлює ефективне вирішення криз. Це стосується як міграційної хвилі українських біженців, так і тієї, що виникла внаслідок землетрусів у Туреччині.
Критичність ситуації на міжнародному рівні та незацікавленість держав у створенні стабільної й ефективної системи надання прихистку відзначила Вольга Бізюкова:
«Вся існуюча система, все існуюче право побудоване неправильно. Їх не можна просто удосконалити, оптимізуючи організаційні питання — адже в них закладений певний намір, намір обмежити міграцію. І цей намір регулює багато політик з питань міграції. Ми бачимо це, аналізуючи різні ситуації. Тому мова йде не про “або, або”, чи уряд поганий, чи НГО працюють краще. Треба розуміти, що має бути екосистема різних організацій, які б мали різний рівень гнучкості, різний рівень низової підтримки… Для цього всього систематично потрібні великі ресурси. Але важливо розуміти, чи система налаштована для належної роботи, чи можлива синергія для найкращого надання допомоги, чи ж насправді є якісь упередження, що цьому заважають?»
Члени іспанської неурядової організації Proactiva Open Arms рятують жінку у відкритому Середземному морі приблизно за 85 миль від узбережжя Лівії, 17 липня 2018 року. Фото: AFP / Pau Barrena
У таких умовах солідарність між різними групами біженців і громадськими організаціями стає критично важливою для переміщених осіб. Вона стає чи не найголовнішим фактором їхнього виживання. Заразом, такі мережі солідарності створюють нові зв'язки, що дозволяють розвивати стабільні системи підтримки. Вольга Бізюкова зазначила, що НГО, які були створені для допомоги сирійським біженцям, зараз допомагають українським, а Руслана Козієнко підкреслила, що українські біженці беруть участь у віденських маніфестаціях на підтримку палестинського народу. Так, солідарність виступає ледь не єдиною альтернативою, котра в умовах стагнації міжнародної системи надання прихистку дає змогу мільйонам людей пережити екстремальні ситуації і адаптуватися в новому місці.
***
Повномасштабне російське вторгнення в Україну знову актуалізувало системні проблеми біженства. Це і відсутність довгострокових програм, які б забезпечували право постійного перебування усім групам переміщених осіб; і оманлива риторика урядів стосовно прогнозованих й очікуваних подій, позиціонування їх як «надзвичайних» і «кризових», що нібито потребують специфічних і тимчасових заходів; і цілеспрямовані політики виокремлення та категоризації окремих груп, що призводить до дискримінації. Відштовхуючись від того, які групи є більш «загрозливі» для суверенітету, а які привабливіші для агентів ринку праці, держави вішають ярлики «жертв» на українських біженців, а на біженців з Близького Сходу та інших регіонів Глобального Півдня — ярлики «нелегальних мігрантів». Існує фасад спільного, міжнародного бачення розв'язання проблеми міграції, але на практиці навіть в межах таких утворень як ЄС, антиміграційну політику багатьох урядів ніщо не стримує.
Навіть ті міжнародні організації, які створювалися саме для надання прихистку і розміщення переміщених осіб, неохоче вирішують загадані проблеми. Не зацікавлені в цьому і національні держави, через домінуючий лейтмотив скорочення соціальних видатків та перекладення соціальної відповідальності на громадянське суспільство. Однак у розв'язанні цих викликів зацікавлені громадські організації й самі біженці, а також ініціативні групи діаспор. Будуючи зв'язки, солідаризуючись, вони вирішують не лише практичні гуманітарні проблеми, але й створюють мережу колективної взаємодії та спротиву небезпечному політичному курсу. Розвиток таких мереж може сприяти не лише повороту від антиміграційної політики, але й створенню горизонтальної, більш гнучкої та ефективної системи надання допомоги та розміщення біженців — незалежно від походження.
Як має працювати міжнародна система прийому біженців?
