Проблемы югославских беженцев и переселенцев: почему не пускают домой

Процесс возвращения вынужденных изгнанников регулировался мирными договорами, остановившими межэтнические конфликты в регионе Западных Балкан. В частности, в Боснии и Герцеговине реинтеграция людей, подвергшихся изгнанию, контролировалась Дейтонскими мирными соглашениями 1995 года (ООН, Совет Безопасности, 1995, с. 2–135), в Хорватии – Эрдутским соглашением 1995 года (UN, SAD, Srbija, Hrvatska, 1995, p. 1–2], в Косово – резолюцией 1244 Совета Безопасности ООН 1999 года (ООН, Совет Безопасности, 1999), в Македонии – Охридским рамочным соглашением 2001 года (European Union, United States of America, Republic of Macedonia, 2001, p. 1–17). В соответствии с названными документами, бывшие югославские республики осуществляли поэтапный прием переселенных. В Хорватии в регионе Восточной Славонии, Западного Срема и Бараньи (бывшая Республика Сербская Краина) процесс проходил под эгидой Временной администрации ООН в Восточной Славонии. В Боснии и Герцеговине этот аспект контролировался Управлением Верховного представителя ЕС и ООН, должность которого была учреждена по условиям Дейтонских мирных соглашений. В Косово беженцы начали возвращаться только после развертывания там полномасштабной миссии ООН и создания под ее эгидой Временной администрации. Что касается Македонии, то правительство этой республики, при содействии местных органов власти, пыталось самостоятельно создать нужные условия для возвращения перемещенных лиц.

Возвращение изгнанных включало несколько важных аспектов: создание условий для возвращения в рамках так называемого «подготовительного периода», решение имущественных вопросов и налаживание диалога между общинами. Стоит напомнить, что эти процессы были взаимосвязаны и осуществлялись одновременно, часто взаимно накладываясь. Ответственными за процесс возвращения и главными его реализаторами были международные и западнобалканские неправительственные институции, общественные центры, разнообразные объединения, ассоциации потерпевших и родственников погибших от преступлений. Первоочередными задачами названных учреждений были: преодоление сопротивления местных органов власти; урегулирование имущественных вопросов; проведение подготовительных мероприятий по созданию условий для безопасного проживания женщин, детей и людей пожилого возраста, обеспечение вернувшихся документами, жильем и т. д.

Проведение подготовительного этапа

Международные гуманитарные институции под эгидой Международного комитета Красного Креста, Международной организации по миграции (МОМ) и Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) организовали подготовительный этап возвращения изгнанных с учетом сложности их реинтеграции в послевоенном обществе. В рамках этого этапа проводились консультации и встречи представителей организаций с государственными руководителями по вопросам разработки и принятия соответствующего законодательства о беженцах и переселенных лицах, создания безопасных условий для возвращения, обеспечения жильем и финансовой поддержкой. Например, в Боснии и Герцеговине и Хорватии в 1996–97 гг. под давлением УВКБ и Европейского комиссара по правам человека были разработаны меры по интеграции переселенцев. В Хорватии в 1997 г. был принят «Декрет о правах возвращающихся лиц» (VladaRespublikeHrvatske, 1997), созданы Рабочая группа по процедуре возвращения переселенных лиц и Общая комиссия по процедурам возвращения. В Боснии и Герцеговине работала Целевая группа по реконструкции и возвращению беженцев, подотчетная Управлению Верховного представителя ЕС и ООН. Кроме того, в соответствии с гражданскими аспектами Дейтонских мирных соглашений была организована Комиссия по делам перемещенных лиц и беженцев, штаб-квартира которой располагалась в Сараево. В Косово ЕС, УВКБ, МОМ, Временная администрация ООН по делам Косово разработали комплексную стратегию возвращения, которую реализовали через проекты «Платформа совместных действий в интересах общин ашкалия, рома, цыган^[1]» (ООН, Совет Безопасности, 2000a, с. 16), «Стратегия возвращения» (ООН, Совет Безопасности, 2000a, с. 6), «Программа репатриации беженцев» (ООН, Совет Безопасности, 2000b, с. 4).

"Правительства стран, где пребывали вынужденные переселенцы, всеми способами старались вернуть их на родину."

Кроме законодательного аспекта, подготовительный период имел и практическое измерение. В частности, при содействии сотрудников международных организаций и миротворческих контингентов была проведена целая серия ознакомительных визитов изгнанных людей на места их прежнего проживания. В рамках этих поездок беженцы встречались с представителями сообществ, куда они должны были вернуться, общались с местной властью, посещали кладбища и свои бывшие дома. В этом процессе важную роль играли мониторинговые миссии УВКБ, которые достаточно детально изучали возможности возвращения, оценивали факторы риска и т. д. Лишь после того, как члены миссий давали позитивную оценку условий для возвращения в конкретном регионе, Верховный комиссар ООН по делам беженцев разрешал переезд ранее изгнанных людей. Люди, которые возвращались, чаще всего поселялись в сельских районах, в сообществах/общинах соответственно своей этнической принадлежности. Для того, чтобы активизировать реинтеграцию бывших беженцев и переселенцев, все еще находившихся в других странах, международные гуманитарные организации реализовали разнообразные проекты на уровне местных общин и органов местной власти. В частности, представители УВКБ при поддержке местных отделений Красного Креста регистрировали приезжающих, организовывали систему документационных центров, куда поступала информация о беженцах из каждой общины, города, региона. Полученные данные использовались для создания общей базы, в которой информация об изгнанных людях размещалась с выделением следующих критериев: этническое происхождение, вероисповедание, место проживания, профессия, пол, возраст, данные о семье и т. д. Такие документационные центры, помимо регистрации переселенцев, принимали от них заявления на получение документов, свидетельств о временном проживании или о гражданстве, а также имущественные иски. МККК передавал центрам списки арестованных или пропавших без вести людей, которые были потенциальными кандидатами на возвращение к прежним местам жительства.

Мероприятия подготовительного этапа предусматривали также организацию системы автобусных перевозок между общинами/сообществами. Контролировало процесс УВКБ в Боснии и Герцеговине, Косово, Македонии, Хорватии. Целью реализации таких проектов была поддержка инициативы местной власти по возвращению представителей национальных меньшинств на места работы, восстановления системы образования и здравоохранения. Ввиду нестабильной военно-политической, социальной и межэтнической обстановки в республиках автобусные маршруты вначале находились под постоянной охраной полицейских и миротворческих батальонов. Но роль этой охраны постепенно уменьшалась, что свидетельствовало о росте взаимного доверия между представителями разных этнических групп, снижении числа преступлений на этноконфессиональной почве, формировании в сообществах атмосферы толерантности и терпения. Наиболее ярко это проявилось на примере Косово, где УВКБ реализовывало два взаимосвязанных проекта – поезд «Свобода передвижения» и систему гражданского автобусного сообщения. В первом случае запуск поезда «Свобода передвижения» позволил регулярно перевозить людей в районе г. Приштина. Что касается системы гражданского сообщения, то она охватывала все местные общины Косово, что обеспечило бесперебойные поездки по краю. По данным ежемесячных отчетов «Сил для Косово» и Временной миссии ООН по делам временной администрации в Косово, ежемесячно поезд «Свобода передвижения» перевозил до 50 тысяч человек (ООН. Совет Безопасности, 2004, с. 11), а гражданское автобусное сообщение между общинами – до 30 тысяч (ООН. Совет Безопасности, 2001, с. 3). 

Также в Косово действовала система гуманитарных перевозок, главная цель которой состояла в организации ознакомительных визитов, сопровождении представителей национальных меньшинств за пределы этнических анклавов. Ежемесячно гуманитарными перевозками на 25 разных автобусных маршрутах пользовались 35 тысяч человек (ООН. Совет Безопасности, 2004, с. 11).

Таким образом, международные организации на протяжении подготовительного этапа стремились выработать стратегию организованного возвращения изгнанных людей. Но полностью воспрепятствовать их хаотичному и самовольному возвращению не удалось. Это было обусловлено несколькими факторами. Во-первых, правительства стран, где пребывали вынужденные переселенцы, всеми способами старались вернуть их на родину. Во-вторых, беженцы и переселенные лица сами стремились как можно скорее вернуться в места прежнего проживания, где оставались их родственники, имущество, собственность.

Имущественная проблема

К числу острых вопросов процесса реинтеграции относились проблемы собственности и имущества изгнанных. Сложность решения этой проблемы зависела от внутренней и внешней ситуации в регионе Западных Балкан. Правительства Боснии и Герцеговины, Косово, Хорватии желали возвращения назад исключительно боснийцев, албанцев и хорватов и лишь под давлением международных организаций соглашались на постепенное возвращение сербов. Это нежелание видеть сербских беженцев в границах своих республик было обусловлено тем, что албанцы, боснийцы и хорваты во время конфликтов захватили движимое и недвижимое имущество сербов. После войны захват чужого имущества, особенно квартир и домов, стал причиной многочисленных имущественных конфликтов между представителями разных этнических групп. Ситуацию усложняло то, что в бывших югославских республиках не было законодательной базы для урегулирования таких конфликтов. Органы местной власти в 1995–97 гг. даже не пытались разработать необходимые законы, чтобы вернуть имущество прежним владельцам. Кроме того, при содействии органов местной власти были организованы кампании отказа принять представителей национальных меньшинств в местах их прежнего проживания. Именно поэтому изгнанные боялись возвращаться, опасаясь повторения преступлений, совершавшихся во время межэтнических конфликтов. Постоянное психологическое давление и атмосфера страха негативно отражались на попытках изгнанных людей вернуть собственное имущество. Только под давлением международного сообщества, особенно ЕС и НАТО, а также местных неправительственных и общественных организаций правительства Боснии и Герцеговины, Косово, Хорватии начали постепенный процесс разрешения имущественных проблем. В Боснии и Герцеговине в контексте реализации гражданских аспектов Дейтонских мирных соглашений под эгидой Управления Верховного представителя ЕС и ООН были созданы Комиссия по имущественным проблемам беженцев и переселенных лиц и Комиссия по запросам перемещенных лиц и беженцев о возвращении недвижимого имущества. В этой республике вопрос собственности был наиболее сложным. Это было обусловлено тем, что довоенное законодательство объявляло жилье ничейным, если в нем никто не жил более полугода. После этого квартиры и дома переходили в собственность органов местной власти, которая могла заселять туда других жильцов. Кроме того, в покинутом жилье в Боснии и Герцеговине жили военнослужащие боснийской, сербской и хорватской армий, которые в ходе военных действий присваивали чужое имущество.

"Правительства Боснии и Герцеговины, Косово, Хорватии желали возвращения назад исключительно боснийцев, албанцев и хорватов и лишь под давлением международных организаций соглашались на постепенное возвращение сербов."

В Союзной Республике Югославии (Сербия и Черногория) Комиссия по гуманитарным проблемам и вопросам без вести пропавших лиц занималась также и урегулированием имущественных проблем беженцев. Это было обусловлено тем, что сербы Боснии и Герцеговины, Косово, Хорватии, которые получили статус беженца в СРЮ, не хотели возвращаться в места прежнего проживания. Поэтому вставал вопрос о предоставлении им постоянного жилья.

Хорватским правительством при содействии Миссии ООН в Восточной Славонии, на Превлакском полуострове и в Придунайском районе была создана Комиссия по расследованию имущественных претензий.

В Косово с помощью сотрудников Временной администрации по делам Косово и ЕС были созданы Комиссия по претензиям и Информационный центр гуманитарных организаций, которые координировали деятельность международных организаций в сфере проблем с имуществом, реконструкции и восстановления пострадавших районов. Главными институциями в этом процессе были Центр ООН по населенным пунктам, Управление ЕС по вопросам жилья и собственности, Европейское агентство по реконструкции.

Таким образом, имущественные противоречия, возникшие вследствие конфликтов 1990-х гг., препятствуют возвращению изгнанных людей, их интеграции в постконфликтные общества и нормализации отношений между разными этническими сообществами. 

Налаживание диалога между общинами

Укрепление безопасности и доверия в бывших югославских республиках было одной из первоочередных задач послевоенного периода. Это должно было не только обеспечить необходимые условия для возвращения и проживания вынужденных переселенцев, но также и содействовать созданию мультикультурных сообществ и ликвидировать проявления этноконфессиональной нетерпимости и нарушений прав человека. Приоритетность этих аспектов была зафиксирована в мирных договорах, подписанных на протяжении 1995–2001 гг. Сфера межэтнических отношений в регионе Западных Балкан отличалась продолжительной нестабильностью, поэтому мир между разными общинами удавалось поддерживать лишь при помощи миротворческих миссий, международных и западнобалканских неправительственных организаций. Сотрудники этих организаций в ходе реализации тех или иных проектов делали акцент на достижении практических и эффективных результатов. Международные программы укрепления безопасности и доверия разрабатывались в миротворческих миссиях ООН и НАТО при активном участии правозащитных структур региона Западных Балкан, стран Европы, США. Ответственными за осуществление таких программ и проектов были миссии ООН, созданные в республиках бывшей Югославии после прекращения военных действий.

В частности, в Хорватии миссия ООН по восстановлению доверия в 1995–96 гг. была развернута в регионе Восточной Славонии, в Западном Среме и Баранье. В январе 1996 года ее заменила другая миссия ООН – Временная администрация ООН в Восточной Славонии, она действовала до 1998 года. Миссия ООН в Боснии и Герцеговине была создана в 1995 г., в 2002 г. ее деятельность была прекращена; в Косово с 1999 года и по сей день действует Миссия ООН по делам временной администрации; в Македонии в 1995–99 гг. присутствовали Силы превентивного развертывания.

Неотъемлемым аспектом нормализации была демилитаризация региона Западных Балкан, которую проводили сотрудники названных миссий ООН и миротворческих батальонов НАТО, специализированных служб ООН и отдельных неправительственных организаций. Ввиду значительного распространения оружия среди населения мероприятия по его изъятию проводились постоянно. Только после разоружения, отвода артиллерийских установок в специальные зоны и ликвидации складов с боеприпасами был развернут полномасштабный процесс укрепления доверия. В его рамках проводились диалоги между разными этническими общинами/сообществами, руководителями политических партий и органами власти. Переговоры были направлены на снижение проявлений неприязни, нетерпимости и религиозной вражды. Результатом этого стало создание благоприятных условий для постепенной интеграции переселенцев и беженцев во внутреннюю жизнь каждой из республик бывшей Югославии. Но местная власть в сообществах довольно часто не была настроена на преодоление последствий преступлений и разрешение ряда противоречий, мешавших созданию атмосферы взаимного доверия. Именно поэтому возвращавшиеся люди отдавали предпочтение сельской местности, где жили национальные меньшинства, и уровень противоречий был ниже.

В этом процессе особое место занимает Косово, где для противодействия новым вспышкам насилия миротворцы и сотрудники миссии ООН и различных институций использовали дополнительные меры. В частности, в домах укрепляли окна и двери, устанавливали переговорные устройства на случай чрезвычайной ситуации; между полицией края, «Силами для Косово» (KosovoForce, KFOR – международные силы, действовавшие в автономном крае Косово под эгидой НАТО) и органами власти в местных сообществах была проведена прямая телефонная линия, что позволило оперативно реагировать на вызовы, поступавшие от жителей. Еще одним средством связи между представителями национальных меньшинств и «Силами для Косово» были спутниковые телефоны, которые миротворцы раздавали переселенцам и местным жителям в отдаленных районах Косово. 

@Сфера межэтнических отношений в регионе Западных Балкан отличалась продолжительной нестабильностью, поэтому мир между разными общинами удавалось поддерживать лишь при помощи миротворческих миссий, международных и западнобалканских неправительственных организаций.

Реализуя свои проекты, международные организации настаивали на том, чтобы правительства бывших югославских республик выступали с собственными инициативами по снижению уровня психологического давления на ранее изгнанных людей и прямо призывали изгнанных возвращаться на места прежнего проживания. Но вначале органы местной власти должны были преодолеть сопротивление населения, а уже потом переходить к конкретным действиям.

В Боснии и Герцеговине и Косово местные жители обращались к беженцам, бежавшим в другие страны, с призывом вернуться в родные дома. Но лишь единицы отваживались на переезд. В Хорватии органы власти всячески поддерживали действия местного населения, направленные на запугивание и выселение сербов. Поэтому любые ознакомительные или долговременные «челночные» поездки организовывались под охраной контингентов НАТО и полицейских бригад.

На уровне общин также проводили просветительскую, информационную и пропагандистскую работу. Инициаторами выступали международные правозащитные организации, а реализаторами – работники миссий ООН и западнобалканских неправительственных и гражданских институций. Они организовывали встречи представителей разных этноконфессиональных групп, проводили разъяснительную работу о важности толерантного отношения друг к другу. Важной мерой в этом процессе было преодоление последствий военных преступлений и признание взаимной ответственности за их совершение. 

"Сфера межэтнических отношений в регионе Западных Балкан отличалась продолжительной нестабильностью, поэтому мир между разными общинами удавалось поддерживать лишь при помощи миротворческих миссий, международных и западнобалканских неправительственных организаций."

В этом контексте западнобалканские институции проводили масштабную исследовательскую и общественную работу, направленную на сбор, анализ и изучение данных о военных преступлениях. Результаты исследований публиковали; это давало возможность информировать общество о масштабах преступлений и нарушений, о числе жертв, донести до населения понимание того, что в преступлениях виновны все участники конфликтов. Кроме этого, в учебных заведениях разного уровня аккредитации в программы обучения были включены курсы, посвященные необходимости создания мультикультурного общества, важности толерантного отношения к национальным меньшинствам, ценности прав человека и т. д.

Лишь в начале 2000-х гг. руководители бывших югославских республик стали поддерживать и проводить в жизнь проекты международных и западнобалканских организаций по продвижению уважения к правам человека и толерантного отношения к национальным меньшинствам. Это было связано с необходимостью провести реформы в сфере прав человека, чтобы провести ее в соответствие с европейскими стандартами в контексте региональных европейских процессов. Значительную помощь оказывали неправительственные организации, которые в рамках гражданской деятельности проводили круглые столы, семинары и встречи, посвященные обсуждению последствий военных преступлений, поиску путей их преодоления, снижения напряженности в обществе и развития общества на принципах взаимной терпимости и уважения. Такие меры способствовали началу постепенной социально-экономической адаптации тех, кто был ранее насильственно изгнан, на местах их прежнего проживания, и в результате удавалось постепенно воплощать в жизнь базовые принципы прав человека. Например, местные жители привыкали видеть представителей национальных меньшинств рядом с собой. Особенно это касалось таких мест, как детские сады, учебные заведения, больницы. Кроме того, разные этнические группы стали более толерантно относиться друг к другу на рабочих местах, что повышало уровень доверия между работниками и соседями (хотя эта связь оставалась довольно хрупкой и нестабильной).

Таким образом, реинтеграция югославских беженцев и переселенцев была связана с рядом проблем, вызванных конфликтами и сложностью послевоенного периода. Процесс возвращения проходил под контролем международных организаций, которые, сотрудничая с неправительственными западнобалканскими институциями и миротворческими миссиями, добивались создания условий для переезда ранее изгнанных людей. Значительную помощь в этом оказывали органы государственной власти, хотя это не устраняло препятствий, стоявших на пути реализации любых проектов. Их осуществлению постоянно мешали неразрешенные межэтнические противоречия и имущественные проблемы, а также противодействие правительственных должностных лиц. Определенных успехов удавалось добиться лишь под давлением международных организаций, что приводило к созданию «искусственной» атмосферы доверия и безопасности и к обострению вопросов собственности и имущества. Так что реинтеграция вынужденных переселенцев происходила и продолжает происходить довольно медленно, поскольку сохраняется ощутимое противодействие со стороны правительственных органов и общества, выражающееся в упорно занимаемой пассивной позиции неопределенности и «невмешательства».

Перевел Игорь Готлиб