Конкуренція не панацея. Як знизити тарифи на газ та електроенергію в Україні

Резюме

Як формуються тарифи на комунальні послуги?

Як розвивався ринок електроенергії в Україні 

Як сформувався ринок природного газу?

Що таке природні монополії та чому конкуренція – це не даність?

Висновки

З 1 лютого 2021 року в Україні підвищилися тарифи на теплопостачання. Скасовано пільговий тариф на електроенергію. На тлі пандемії й загострення соціального становища це була остання крапля для людей, які вийшли на протести «проти тарифного геноциду».

Ці виклики влада обіцяє компенсувати перемогами: скоро за споживача будуть змагатися постачальники, що потягне за собою зниження цін. Коріння іншої важливої проблеми, високого енергоспоживання, вбачають у радянському минулому та слабкій мотивації людей впроваджувати заходи енергоефективності. 

У цій статті ми розберемося з тим, як працює тарифна політика в Україні й пошукаємо їй альтернативи. Зрозуміємо, з чого складаються тарифи та які інституції на них впливають. Розглянемо, що таке природні монополії та як вони працюють у галузях електроенергії та природного газу. Проаналізуємо, які зміни стались після створення енергоринку. Зрештою, ми поглянемо на те, що залежить від регулятора та уряду, а що від ринку в сферах електроенергії та природного газу.

Резюме

Останнє підвищення тарифів на комунальні послуги значно змінило ринки електроенергії та природного газу. Влада послаблює регулювання на них, обіцяючи зниження цін та підвищення ефективності після повноцінного запуску конкуренції.

Але такі дії можуть мати протилежний ефект для природних монополій. Це сфери, де завдяки масштабу одна компанія виготовляє продукт із меншими витратами й пропонує нижчі ціни, ніж багато компаній-конкурентів. До природних монополій належать також компанії з транспортування й розподілу газу та електроенергії.

Придніпровська ТЕС

«Проблема монополіста» пов’язана насамперед не з монопольним становищем певних компаній, а з регулюванням на користь енергобізнесу. 

Формування тарифів відбувається на чотирьох етапах виробництва:

• генерація електроенергії та видобуток газу;

• передача електроенергії високовольтними мережами та газу — магістральними трубами;

• розподіл електроенергії низьковольтними мережами та газу — мережами місцевих газорозподільних компаній;

• постачання (послуги збуту^[1]) електроенергії та газу кінцевим споживачам.

Передача електроенергії знаходиться у державній власності. Розподільчі компанії — обленерго й облгази — в приватній і належать олігархам. Але всі вони підлягають державному регулюванню, бо є природними монополіями.

Перехід до конкурентного ринку, як показує міжнародний досвід, підвищує ціни. Це пов’язано із додатковими витратами на створення конкуренції, залучення інвестицій та маркетинг. В підсумку це обходиться споживачам дорожче, ніж утримання системи регулювання.

Сама ж конкуренція на останньому етапі роздрібного продажу газу та електроенергії не може зменшити цін. Адже сьогодні левова частка собівартості цих товарів формується на етапі генерації та видобутку. Саме тут потрібно посилити роль державного регулятора й контроль за цінами, завищеними приватними компаніями.

Як формуються тарифи на комунальні послуги?

Комунальні тарифи сплачують за постачання та розподіл природного газу й електричної енергії, постачання теплової енергії й гарячої води, централізоване водопостачання й водовідведення, поводження з побутовими відходами.

Встановлюють тарифи Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП, регулятор), та органи місцевого самоврядування (ОМС).

ОМС затверджують тарифи для більшості підприємств, які надають комунальні послуги. Тож в різних регіонах вони різні. Тарифи залежать від доступності різних видів палива, джерел водопостачання, протяжності мереж і їхнього технічного стану тощо. 

Щоб розібратися, як встановлюються тарифи для суб’єктів природних монополій, необхідно зрозуміти, що ж таке природна монополія. Це галузь, в якій ефект масштабу настільки великий, що продукт може бути виготовлений однією компанією з нижчими середніми сукупними витратами, ніж якби цей продукт виготовлявся декількома підприємствами.

До природних монополій належать залізниці, трубопровідний транспорт, системи водопостачання, електроенергія тощо. Для них тарифи визначають самі постачальники, які подають до НКРЕКП відповідні розрахунки. Регулятор проводить відкриті слухання щодо тарифів за участі ОМС. Потім він надсилає пропозиції з тарифоутворення до ОМС для погодження. Органи місцевого самоврядування впливають на структуру тарифу, зокрема в частині погодження інвестиційних програм, встановлення місцевих податків, затвердження норм споживання та якості житлово-комунальних послуг і контролю за їхнім дотриманням, встановлення розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету тощо. Після отримання офіційної позиції ОМС тарифи затверджують остаточно на відкритому засіданні НКРЕКП. Отже, попри важливе значення ОМС, все ж ключову роль у встановленні тарифів для суб’єктів природних монополій відіграє регулятор. 

Тарифи формуються з урахуванням витрат, прибутків і податку на додану вартість. Витрати — найбільша частина тарифу, яка містить кошти на паливо, електроенергію, оплату праці, матеріали, амортизаційні відрахування тощо. До прибутків належать податок на прибуток, дивіденди, виробничі інвестиції. Податок на додану вартість є обов’язковою складовою тарифу і встановлюється державою.

Тарифи на послуги з тепло- та водопостачання для населення також пов’язані з вартістю електроенергії та природного газу. Так, у тарифі на теплопостачання близько 80% займають витрати на природний газ. Витрати на електроенергію сягають 30% у тарифах на послуги з водопостачання й водовідведення. Тож розгляньмо зміни у сфері електроенергії та природного газу, які вплинули на підвищення цін.

Як розвивався ринок електроенергії в Україні 

Тарифи на електроенергію для населення протягом 2014—2017 років були такі.

З 1 липня 2019 року регулятор втратив повноваження встановлювати ціни на електроенергію для побутових споживачів. Тоді ж Кабінет Міністрів України встановив пільговий тариф для населення за споживання електроенергії до 100 кВт.год за ціною 0,9 грн/кВт.год і 1,68 грн/кВт.год за споживання понад 100 кВт.год. Але його скасували наприкінці грудня 2020 року. З 2021 року фіксована ціна була закріплена для всіх споживачів на рівні 1,68 грн/кВт.год і залишається такою досі. Така «перехідна» ціна має пом'якшити перехід на ринкову, яка привела б до різкого зростання тарифу для населення — як мінімум до 3,30 грн/кВт.год. 

Інший фактор можливого зростання тарифу на електроенергію — введення нової моделі ринку електроенергії з 2020 року. Реформа енергоринку та приведення його у відповідність до правил ЄС є зобов’язанням України перед Європейським Союзом і умовою отримання 500 млн євро фінансової допомоги.

Закон України «Про ринок електричної енергії» ухвалили для виконання третього енергетичного пакета ЄС. Інакше кажучи, Україна має перейти від регульованих тарифів до ринкових цін шляхом розподілу інтегрованих компаній на окремі, що відповідають за генерацію, розподіл і постачання електроенергії. Таким чином, зобов’язання України  — лібералізувати й сферу електроенергії. 

Раніше вся електроенергія продавалася державному підприємству «Енергоринок», який збував її розподільчим компаніям – обленерго. Ті, в свою чергу, продавали її побутовим споживачам і підприємствам. Це модель «єдиного покупця», в якій усі виробники та постачальники електроенергії укладали договори з «Енергоринком», котрий був оптовим постачальником електроенергії. Вартість електроенергії на ринку, а також тарифи для споживачів визначав регулятор — НКРЕКП. За цієї системи ціни регулювалися в оптовому й роздрібному сегментах за допомогою рішень регулятора. 

Згідно з новим законом, в Україні створили роздрібний та оптовий ринок. Останній діятиме тепер не за посередництва «Енергоринку», а торгуватиме електроенергією на ринку «двосторонніх договорів», «на добу вперед», «внутрішньодобовому та «балансуючому ринках». Обленерго розділили на дві компанії — оператора системи розподілу й компанію-постачальника. Оператор мережі відповідає за якість постачання електроенергії, управляє системою розподілу й електричними лініями та підстанціями. Постачальники отримують ліцензію від регулятора й продають електроенергію безпосередньо споживачам. Лідерами серед постачальників електроенергії на ринку є ТОВ «Дніпровські енергетичні послуги», ТОВ «Київські енергетичні послуги» та ТОВ «Донецькі енергетичні послуги», які належать ДТЕК Ріната Ахметова. 

"Розкіш конкуренції більшість українського населення собі дозволити навряд чи може."

Таким чином, конкуренція запроваджена й на оптовому, й на роздрібному ринку. За допомогою неї, як запевняють, знизяться ціни на електроенергію. Споживачам обіцяють можливість обирати найвигіднішого для себе постачальника, який пропонуватиме хороші тарифи, акції, зручне цифрове управління договором, мобільні сервіси тощо.

Однак, як показує міжнародний досвід, і за конкуренцію треба платити. Розглянемо приклад приватної компанії AGL — найбільшого постачальника електроенергії в Австралії. 24% від середнього рахунку за електроенергію для побутових споживачів йде акціонерам AGL у формі прибутку. Інакше кажучи, із середнього річного рахунку, який складає приблизно $1855 для австралійського побутового споживача, $450 — це чистий прибуток, який отримують акціонери компанії. Приватні підприємства на роздрібному ринку витрачають кошти на маркетинг, рекламу та акції, щоб привабити й утримати споживача. Знову ж в AGL кількість працівників сфери продажу та маркетингу зросла на 400% у 2016 році, після того, як працювати роздрібний ринок. Таку розкіш конкуренції більшість українського населення собі дозволити навряд чи може.  

Можливість обирати постачальника насправді не знижує ціни на електроенергію. Після відкриття роздрібного ринку вони зросли в Бельгії  на 22%, в Ірландії — на 30% після трьох років, в Нідерландах — на 36% після трьох років, в Іспанії — на 37% після трьох років, в Греції — на 60% після двох років. Отже, теорія відрізняється від практики. Тому українцям варто очікувати на подальше підвищення цін, коли почне повноцінно працювати ринок, а фіксований тариф на електроенергію скасують.

Якою ж буде ціна на електроенергію, коли скасують регулювання й відбудеться перехід на ринкові ціни? Ми підрахували складові тарифу на електроенергію на прикладі Києва за останніми даними 2021 року. 

Отже, підсумкова ціна на електроенергію може значно зрости. Навіть без урахування націнки на етапі постачання вона має скласти щонайменше 2,53 грн/кВт.год. Бачимо також, що конкуренція на останніх етапах розподілу й постачання не допоможе суттєво зменшити тариф. Найбільше можливостей для цього є в регулятора на етапі генерації.

Як сформувався ринок природного газу?

2015 року ухвалили Закон України «Про ринок природного газу», який спочатку діяв тільки для промисловості. А з 1 серпня 2020 року ринок газу запрацював і для побутових споживачів. З 2020 року в рахунку за газ є дві графи — за газ як ресурс і за його доставку. Не забуваймо й про націнку постачальника газу, яка зараз в Україні фіксована на рівні 2,5%. В європейських країнах вона часто перевищує 30%. Не виключено, що фіксовану ставку скасують, і тоді постачальники зможуть встановлювати ціну на свій розсуд. 

Хоча ціна на природний газ уже давно зростає в Україні, в листопаді 2018 року вона сягнула рекордного рівня. На це Кабінет Міністрів випустив записку «Чому зросла ціна на газ?», в якій попереджав про загрозу повернення до дев’яностих і наголошував на вдалих переговорах із МВФ, котрий вимагав прирівняти ціни на газ для населення до рівня промисловості. Так, уряд повідомляв, що платіжка за опалення для пересічних українців мала б зрости на 60%. Натомість з 1 листопада 2018 року вона збільшилася «лише» на 23%. 

На наступному графіку видно, як різко піднялася ціна в березні 2015 року й сягнула піку якраз у листопаді 2018 року — після переговорів уряду з МВФ про підвищення ціни на газ для побутових споживачів.

Незважаючи на те, що ринок газу запрацював для побутових споживачів влітку й з’явилася конкуренція з виходом на ринок нових ліцензованих постачальників, тарифи за газ на січень збільшилися та сягали в різних областях 10 грн за кубометр. Це вплинуло на протести проти зростання тарифів і зрештою на втручання держави.

В січні 2021 року український уряд встановив граничну ціну на рівні 6,99 грн за кубометр. Прем’єр-міністр Денис Шмигаль прокоментував це так: «У зимові місяці тих років платіжки в середньому становили 2,5—3 тисячі гривень. Або 75% від тодішньої мінімальної зарплати. Встановлена нами ціна буде на рівні 6,99 грн/куб. Це означає, що за споживання середня платіжка буде десь на 500 грн меншою і становитиме приблизно 40% від сьогоднішньої мінімальної зарплати». Наголошуючи на такому благодійництві, Шмигаль зазначив, що граничну ціну встановили, бо без втручання держави кубометр газу в умовах ринку міг би подорожчати до 12 грн.

"На Україну будуть все більше тиснути міжнародні інституції, вимагаючи лібералізації."

МВФ встиг занепокоїтися «ручним регулюванням» цін на газ, адже в меморандумі з ним Україна взяла на себе зобов’язання щодо ринкового тарифоутворення на ринку природного газу. На Україну будуть все більше тиснути міжнародні інституції, вимагаючи лібералізації. І це впливатиме на населення. 

Оскільки взимку в Україні є дефіцит газу, то виникає необхідність імпортувати його. Тому орієнтиром ціни на газ в Україні є вартість природного газу на нідерландському газовому хабі TTF за попередній місяць. Але тут є і простір для спекуляцій. Якщо постачальник, скажімо, купив газ влітку, коли ціни були значно нижче, у платіжках споживачів ціна відображається за попередній місяць, тобто в січневій платіжці — ціна на європейському ринку за грудень.

Скільки люди будуть платити за газ після переходу на ринкові ціни? Нижче наводимо складові тарифу на природний газ для Києва за останніми даними 2021 року. 

Отже, підсумкова ціна на газ буде становити не менше 8,47 грн/кубометр. Конкуренція у цій сфері, як і в електроенергетиці, навіть теоретично не знизить тарифи. Їх левова частка формується на етапі видобутку, на якому і має бути сильне регулювання для продажу українського газу за справедливими для населення цінами.

Що таке природні монополії та чому конкуренція — це не даність

Ми часто чуємо в медіа, від політиків та навіть серед громадянського суспільства негативні відгуки на так званого монополіста. Лунають аргументи про конкуренцію, яка знижує ціни. Її протиставляють монополістам, які на свій розсуд виставляють клієнтам захмарні рахунки та є загалом неефективними. Але в цьому разі необхідно знову звернутися до поняття природної монополії.

Природні монополії виникають у ситуаціях, коли є об’єктивні причини, щоб певні товари чи послуги виготовляла одна або декілька компаній. Це продиктовано особливостями технологій виробництва та обслуговування споживачів. Конкуренція тут небажана, бо приведе до зростання витрат на виготовлення продукції. Природні монополії працюють за логікою економії від масштабу: що більше вироблено продукції, то менша її вартість. 

Каховська ГЕС

Електроенергія — це продукт, який не підлягає зберіганню. Тут є чотири вертикально взаємопов’язані етапи виробництва: генерація, передача, розподіл і постачання споживачам. 

Генерація потребує великих капіталовкладень і включає дуже високі витрати. Конкуренція тут є теоретично можлива, але нераціональна через високу капіталомісткість сектору та різну структуру витрат в залежності від типу генерації.

У цій сфері мова йде про технологічний бар’єр для виходу на ринок нових виробників електроенергії. Наприклад, для розробки, будівництва й підключення нової електростанції до електроенергетичної системи потрібно щонайменше декілька років. Таким чином, уже існуючі виробники електроенергії захищені від конкуренції з боку нових і можуть підвищувати ціни. Принцип конкуренції про вільний вхід і вихід компаній із певної галузі в галузі електроенергії не працює. Крім цього, в генерації є й ціновий бар’єр для нових виробників. Кожна новозбудована електростанція, крім експлуатаційних витрат, має компенсувати значні інвестиції у виробництво. Отже, ціна, яку нова електростанція зможе запропонувати на оптовому ринку, буде вища за ціну, запропоновану вже існуючими на ринку підприємствами. По суті, монопольне становище виробників електроенергії  зберігається й за умови введення конкуренції.

Передача й розподіл електроенергії також дуже дорогі. Водночас конкуренція в будівництві паралельних ліній електропередач абсолютно нераціональна. Важливо також розрізняти передачу та розподіл. Передача здійснюється високовольтними мережами національної енергетичної компанії «Укренерго», розподіл —низьковольтними регіональними та місцевими мережами. НЕК «Укренерго» як оператор системи передачі забезпечує передачу електроенергії магістральними та міждержавними мережами та виконує функції диспетчерського управління об’єднаною енергосистемою України. Вона знаходиться у власності держави та належить до сфери управління Міністерства фінансів України. Ключовим тут є також питання, наскільки переваги від впровадження конкуренції в генерації перевищують збитки, пов’язані з втратою координації між генерацією та передачею.

Цікава ситуація з регіональними розподільчими компаніями. Вони зменшують високовольтність електроенергії для споживання промисловими і побутовими споживачами. Це потребує постійної координації генераторів і операторів мережі для підтримання рівноваги попиту та пропозиції на електроенергію. Однак, на відміну від оператора система передачі «Укренерго», розподільчі компанії знаходяться в руках олігархів. Наприклад, у 2019 році ДТЕК Ахметова купив 68% акцій «Одесаобленерго» та майже 94% «Київобленерго». Серед інших власників обленерго: Ігор Коломойський, Костянтин Григоришин, Олександр Бабаков, Ігор Суркіс та інші. Природні монополії регулюються ж незалежно від форми власності — державної чи приватної. Отже, необхідно враховувати, що завищені ціни чи низька якість послуг можливі з дозволу регулятора. 

Природні монополії — це не «поганий монополіст», який усе узурпував, а обґрунтована необхідність з урахуванням технологічних особливостей сектору, яка потребує постійної координації, особливо між генерацією та передачею.

Питання тут має ставитися по-іншому: якщо природні монополії — це нормальне явище й до того ж вони підлягають регулюванню, то очевидно, що регулятор не працює в інтересах споживачів. І не дивно. НКРЕКП здебільшого сформована з представників енергобізнесу. Так, голова комісії, Валерій Тарасюк, багато років обіймав керівні посади в енергокомпаніях і продовжує вести бізнес. Енергетичні компанії його брата  — «Еф Енд Ем Україна» та «Трест Київелектромонтаж» — були активними учасниками енергоринку, коли Валерій Тарасюк очолював Нацкомісію. 

"Для створення конкуренції потрібно більше грошей, ніж на утримання традиційної монопольної системи."

Мейнстрімні політичні сили наголошують, що завдяки приватизації й конкуренції ефективність підвищиться. Але досвід Великої Британії не підтверджує таку думку. Деякі дослідження показують, що приватизація та лібералізація не знижують ціни на електроенергію, а навпаки. Для створення конкуренції потрібно більше грошей, ніж на утримання традиційної монопольної системи. З’являються витрати на залучення капіталу, маркетинг і рекламу, збереження клієнтської бази, встановлення обладнання тощо. Наприклад, постачальник електроенергії AGL щорічно витрачає $101 на клієнта, щоб утримати споживачів. Не секрет, що держава платить менше грошей за залучення капіталу, адже уряди можуть отримувати кредити під значно нижчі відсотки, ніж приватні компанії. Відповідно, ці витрати за умови конкуренції приватні компанії, ймовірно, перекладуть на споживача.

Збереження державної власності сприяло б розвитку відновлюваної енергетики. Розглянемо приклад Німеччини. По-перше, лібералізація електроенергії створила олігопольне становище приватних компаній «великої четвірки» (компанії RWE, E.on, EnBW та Vattenfall), що привело до ремуніципалізації, коли громади почали викупати електрогенеруючі компанії та розподільні мережі. Саме громади в Німеччині й впровадили найбільше проєктів із відновлюваних джерел енергії, а не олігополія з «четвірки». 

Для газового сектору теж характерні чотири вертикально пов’язані компоненти: виробництво (видобуток газу), передача (транспортування газу магістральними трубопроводами під великим тиском), розподіл (мережами місцевих газорозподільних компаній під низьким тиском) і постачання споживачам.

"Справа не в «монополісті», а в питанні регулювання, яке здійснюється не в інтересах споживачів."

Як і у сфері електроенергії, конкуренцію в транспортуванні та розподілі непросто впровадити, бо паралельне будівництво трубопроводів нераціональне. Викликає зацікавлення розподіл газу в Україні. Облгази виконували функцію природних монополій, тобто експлуатували державні розподільні газопроводи та постачали газ споживачам у певному місті чи області. Але й тут постає питання власності. Облгази були приватизовані в 1990-х роках, наразі більше 70% із них контролює олігарх Дмитро Фірташ. Він та інші приватні власники мали платити за транспортування газу по державних газорозподільних трубах. У 2012 році під керівництвом Азарова ухвалили постанову, згідно з якою труби передали в безоплатне користування облгазам. Фактично ж приватні облгази користувалися державними трубами таким чином із 1996 року. Те, що Фірташ не платив за користування газорозподільними трубами, не було таємницею для уряду. Навпаки, тодішній уряд закріпив цей статус-кво. Очевидно, що справа знову-таки не в «монополісті», а в питанні регулювання, яке здійснюється не в інтересах споживачів.

Висновки 

Зростання цін на газ і електроенергію та недостатня якість послуг списуються на природні монополії. Але тарифи затверджуються регулятором, а природні монополії державної та приватної власності регулюються. Необхідно передусім звернути увагу на те, як і чому регулятор не діє в інтересах споживачів. 

Приватні компанії мають тенденцію до завищення цін, оскільки мають виплачувати дивіденди акціонерам і відсотки кредиторам. Не виключено, що й державні компанії можуть зловживати цінами. Зрештою, питання знову до регулятора, адже він затверджує тарифи й контролює якість послуг. 

"Ціна в країнах із лібералізованим ринком електроенергії та газу завищена."

Отже, яким має бути справедливий тариф?

По-перше, він не має набагато перевищувати собівартість електроенергії чи газу. Ціна в країнах із лібералізованим ринком електроенергії та газу завищена. Це пов’язано і з приватизацією, і з тим, що регулятор не захищає інтереси споживачів.

Приватні компанії не є прозорими внаслідок «комерційної таємниці». Якщо собівартість атомної електроенергії публікується у звіті державного «Енергоатому», то собівартість теплової електроенергії, більшість з якої виробляється на ТЕС приватної ДТЕК, засекречена. 

Але держкомпанії — це не рецепт успіху за замовчуванням. Природні монополії мають працювати в умовах підконтрольності й прозорості, включати до керівництва представників споживачів, мати стимули зменшення вартості продукції й діяти в інтересах населення.

Дослідження підготовлено в рамках проєкту «Справедливий енергетичний перехід для України» у співпраці із «Центром Економічної Справедливості».

Проєкт фокусується на двох аспектах: прогресивній екологічній політиці та її соціальних наслідках і шукає відповіді на такі питання:

 • як має діяти держава під час переходу на відновлювальні джерела енергії та декарбонізації?

• якою має бути справедлива соціальна політика щодо працівників «традиційної енергетики»?

• як знизити вартість тарифів на комунальні послуги під час переходу на «зелену енергетику»?

• яким чином розвиток нових видів палива, таких як «зелений водень», може сприяти економічному розвитку України?

• які з кращих закордонні практик щодо переходу на більш чисту енергію можливі в Україні?

Здійснюється за підтримки Rosa Luxemburg Stiftung в Україні з коштів Міністерства економічного співробітництва та розвитку ФРН.