Земельний мораторій: загрози, механізми, перспективи

Інтерв'ю з Романом Грабом

Питання зняття мораторію¹ на продаж землі є наріжним каменем в українській політиці вже майже 15 років. Запровадження повноцінного ринку землі довгий час було вимогою до України від міжнародних кредиторів для видачі чергових кредитів. Є ця вимога і серед нинішніх від Міжнародного Валютного Фонду, але, всупереч цьому, Верховна Рада України в черговий раз проголосувала за продовження мораторію до 2018 року.

Чи готова Україна до впровадження ринку землі, якими будуть імовірні наслідки зняття мораторію та які перспективи української аграрної індустрії? Ці та інші питання ми з’ясовували з аналітиком найвагомішої організації аграріїв — Асоціації «Українського клубу аграрного бізнесу», експертом із земельних питань та земельного законодавства, Романом Грабом.

Потрібно зауважити, що думка редакції стосовно мораторію відрізняється від позицій «УКАБ». Адже їхня логіка продиктована представництвом інтересів великого аграрного бізнесу України. Такі інтереси, однак, далеко не завжди збігаються з інтересами селян, які досі де-факто володіють більшістю сільськогосподарських земель. У зв’язку із цим виникає багато відкритих питань, від вирішення яких залежить доля сьогоднішніх землевласників. В першу чергу, сумнівними є спроможність і бажання державних органів влади забезпечити прозорість ринку землі, захист землевласників перед можливими шахрайськими і спекулятивними схемами (як це було під час приватизації 90-х). Наскільки високим є ризик масового скуповування земельних паїв і формування на цій основі не орендодавців, а монопольних власників-латифундистів на одному із останніх неприватизованих ресурсів країни? Чи вдасться, як пропонує УКАБ, забезпечити пріоритетність купівлі для дрібних землевласників на перших етапах після зняття мораторію?

Ми послідовно виступаємо за ефективні заходи регулювання економічних відносин в країні, в тому числі і в аграрній сфері, які мають слугувати для захисту інтересів більшості, а не ставати джерелом надприбутків обмеженого кола землевласників. Проте чи впливає зняття мораторію на встановлення справедливих правил гри? Наскільки запровадження ринку землі може сприяти зростанню вартості її оренди? Який прогноз перспектив розвитку сільськогосподарської сфери?

Для відповідей на ці та інші питання цікаво дізнатися думку аграрних виробників, які впливають на пріоритети розвитку найбільшої галузі української економіки. Сподіваємося, що це інтерв’ю надасть можливість зважено оцінити реальну ситуацію в аграрній сфері і зрозуміти, наскільки заспекульованим є питання власності на землю в Україні.

28 жовтня 2016 року Президент підписав Закон «Про внесення змін до розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України щодо продовження заборони відчуження сільськогосподарських земель», яким на один рік продовжено мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення. Як Ви вважаєте, чим було зумовлене таке рішення?

На мою думку, причина не одна, їх декілька. Це питання дуже складне і не просто так обговорюється вже 15 років. Одним із найбільш вагомих аргументів до продовження мораторію є неготовність відкривати ринок землі, частково відсутнє законодавче регулювання. Загалом, це питання надзвичайно заполітизоване. Деякі політики стверджують, що населення не готове до таких змін. Серед населення, у свою чергу, існує думка, що в результаті мораторію всю землю продадуть. Тому з людьми необхідно проводити роз’яснювальну роботу, дати зрозуміти, що землю ніхто не збирається продавати, йдеться тільки про повернення права розпоряджатися землею. Відповідно, скасування мораторію як політичне рішення наразі може призвести до того, що та чи інша політична сила втратить голоси виборців. Не зважаючи на це, є все-таки політики, які турбуються про відсутність деяких регулятивних норм за умови скасування мораторію. Потрібно сказати, ці норми врегулюють низку питань, на кшталт: хто скільки може купувати землі, кому можна продавати, хто може продавати, за яких умов, чи можна перепродавати і через який термін, яка етапність, як встановлюється ціна на землю тощо. Такі більш практичні норми мають бути встановлені Законом про обіг земель та змінами в Земельному Кодексі. Питання в тому, що законодавці не займаються введенням належних змін.

У підписаному Президентом Законі йдеться про те, що до 1 липня 2017 року має бути розроблений проект закону про земельний обіг. Але, наприклад, в жовтні минулого року, Кабінетом Міністрів вже подавався на розгляд подібний законопроект. Там були прописані певні норми, як от Ви говорите, про етапність, про те, хто може купувати, про біржовий принцип. Чому цей законопроект не був прийнятий тоді?

Законопроект, про який Ви говорите, розроблений Державним земельним кадастром, був доволі консервативним: він значно обмежував права інших осіб на купівлю. Наприклад, за цим законопроектом, купувати землю могли тільки фізичні особи-українці. Якщо ми припустимо, що ціна землі становитиме тисячу доларів за гектар і якщо людина хотітиме купити хоча б 5-10 гектарів, то які ж фізичні особи зможуть собі дозволити таку земельну ділянку? Точно не звичайні селяни. Варто розуміти, що цей законопроект потрібно узгоджувати з усіма учасниками ринку. Він є економічним інструментом, у тому числі і для залучення інвестицій. Тому важливо зробити його максимально якісно, щоб можна було використати цей інструмент, зберігаючи державне регулювання ціни і при цьому залучати кошти інших інвесторів. Практично перед кожним продовженням мораторію Кабінету Міністрів дається завдання розробити проект закону про обіг земель. Вся проблема в узгодженні його з іншими учасниками ринку. Це потрібно для того, щоб не допустити ситуації, коли посадовці певним чином лобіюють власні інтереси.

Оскільки дію мораторію продовжено, і він триватиме, і тривав так довго до сьогодні, яким чином він узагалі впливає на розвиток аграрної сфери України?

Мораторій задумувався як тимчасовий захід для підготовки нормативної бази для вільного обігу землі. Уряд не розраховував на таку довготривалість цього кроку. Наразі заборона відчуження землі стримує ріст економіки, не дає можливості підприємствам капіталізувати свою основну власність. Єдине, що в аграрному підприємстві по-справжньому ціниться, — це земля, яка приносить дохід. Не маючи можливості її продати, або навіть запропонувати як заставу, залучити кредит, підприємство не може вкладати гроші в розвиток інфраструктури, в розвиток своєї бази, основного капіталу. Натомість люди, які хочуть продати землю, котрою не користуються, але регулярно сплачують податок, за якою мають слідкувати, щоб вона не деградувала, не можуть цього зробити: не можуть отримати за неї відповідні кошти і не можуть їх витратити. А враховуючи, що в нас дуже і дуже багато земель — близько 6,5 мільйонів пайовиків та близько 27 мільйонів гектар розпайованої землі, то це просто колосальні кошти.

Ви вже згадували, що скасування мораторію не означає, що когось змусять продати землю, а тільки те, що люди отримають право на купівлю та продаж. Менше з тим, ми вже маємо невдалий досвід приватизаційної реформи після розпаду Радянського Союзу. Тоді людям було дозволено мати власні частки державного майна, скуплені потім за безцінь майбутніми промислово-фінансовими групами. Оскільки юридична обізнаність серед населення, серед власників паїв, є низькою, наскільки ризиковане зняття мораторію?

Я зрозумів ваше питання. Це було розпаювання, яке розпочалося в 95-му році і припинилося в 2001, в кінці 2001-го з прийняттям Земельного Кодексу. Люди отримували не земельну частку, а сертифікати. Загалом було продано близько 14 тисяч сертифікатів, тобто лише 0,2% від їх загальної кількості (50—60 тисяч га). Жоден селянин, знаючи ціну своїй землі, не продасть її задешево будь-кому. Ринок землі буде корисний селянам не лише через можливість продати землю у разі потреби, — ріст ціни на землю збільшить також вартість її оренди. Це вже буде величезним плюсом. Для уникнення ризику, що землю скуплять задешево, в принципі і пропонується етапність продажу: спочатку продавати державну землю ². Мається на увазі, що на початковому етапі варто здійснити продаж земельних ділянок державної власності в різних регіонах, щоб зрозуміти вартість землі, а потім допускати на ринок громадян. Обов’язково потрібно вести роз’яснювальну роботу з людьми: повідомляти про ціну на землю, робити пам’ятки, як має відбуватися купівля-продаж. Ці операції в нас наразі підлягають обов’язковому нотаріальному засвідченню. Нотаріус при здійсненні такої операції має пересвідчитися, чи особа усвідомлює, що вона відчужує земельну ділянку за таку-то ціну, чи за власним бажанням. Є методи, є механізми. Передбачаючи це все у законодавстві, люди мають бути захищені.

Ви кажете, що при скасуванні мораторію ціна на оренду землі зросте. Якою вона є зараз? Як вона співвідноситься зі світовими цінами?

Законодавчо закріплено її ціну на рівні не менше 3 відсотків від нормативної-грошової оцінки. В середньому по Україні це 100 доларів за гектар, близько 8 відсотків від нормативно-грошової оцінки землі. Важко спрогнозувати точно, що буде, якщо відкриється ринок землі. Як показує досвід сусідніх країн, ціна на землю після відкриття ринку землі починає рости. Є багато досліджень, які підтверджують той факт, що ціна на землю виросте, але її ріст залежатиме від того, на яких умовах буде відкритий ринок.

Давайте розвинемо тему кредитів детальніше. Це реальна, на Вашу думку, перспектива, що вільний обіг землі посприяє залученню кредитів, оскільки земля стане заставним майном під позики?

Тут навіть, знаєте, питання не в тому. Коли відбувається вливання якихось інвестицій, то інвестор завжди оцінює ризик. Якщо в нього є, наприклад, якесь капітальне майно: будівлі, земля, техніка, — то цей ризик значно зменшується. І чим більше зменшується ризик, тим більше зменшуються відсотки. В Україні, скажімо, кредитні застави — 17 відсотків, тому що ризиковано вкладати в підприємства, в землю, тому що ніколи не знаєш, що буде завтра. Коли в нас буде стабільність, чітка стратегія, коли влада буде показувати хоча б на 5 років вперед, що нас чекає, то, об’єктивно оцінивши ризики, інвестори пожвавляться. І в цьому основа: щоб виробник платив якнайменші відсотки по кредитах, бо це надає йому змогу розвиватись і продавати дешевшу продукцію, доступнішу для громадян.

А як щодо іноземних інвестицій: зняття мораторію дозволить інтенсивніше залучати також і їх?

Іноземні компанії і зараз присутні на ринку України. Великі компанії і зараз працюють на оренді, і не в мінус, тобто отримують дохід. Коли відкриється ринок, так, вони будуть купувати землю, скоріш за все. Чи будуть вони купувати в масштабах України, — скоріше за все ні. Вони підлаштуються під ту ситуацію, яка є в Україні. А ця ситуація, чим вона стабільніша, тим вигідніша для громадян. Тобто підприємство, знаючи, що воно на 10-20 років вперед може забезпечити себе землею, на якій працює, задумається про розвиток інфраструктури, про ремонт дороги, по якій підвозять матеріали, про залучення жителів, тому що робоча сила завжди потрібна, навіть із використанням техніки завжди потрібні люди, які б здійснювали певні операції.

Чи існує наразі міжнародний тиск на Україну? Наприклад, Міжнародний Валютний Фонд для подальшої співпраці з Україною однією зі своїх вимог висував скасування мораторію. Його зараз подовжують. Як ви вважаєте, наскільки негативно це може позначитися на стосунках України та МВФ?

Вони просять скасування мораторію, але вони не просять скасування мораторію взагалі, без запобіжників. Вони хочуть бачить якусь стабільність, перспективу. В тій же Німеччині, Франції є ринок землі, але він теж має значні запобіжники, значні обмеження. Які саме, це вже має вирішуватися на національному рівні в залежності від потреб населення. Ніхто не забороняє, скажімо, обмежити доступ іноземцям на певний час. Хай буде на 5 років, хай буде на 10. Приклад наших сусідів: Польща, Чехія обмежили доступ до свого ринку землі для іноземців на 10 років. І все. Але іноземці розуміють, що через 10 років вже буде настільки стабільна ціна, настільки розвинена інфраструктура, що цей ринок буде цікавим.

А як ставляться до мораторію аграрні компанії в Україні? Ті, хто виробляють, вирощують і таке інше.

Компанії працюють в будь-яких умовах. Якщо буде знятий мораторій, вони куплять землю в тих, хто хоче її продати. В кожного підприємства, в кожного фермера є відсоток тих людей, які приходять до нього і просять: «Купіть, будь ласка, мою землю. Купіть, мені треба на лікування, купіть, я виїжджаю закордон, я не буду тут жити, мені нема кому її залишити». Цей відсоток людей загалом по Україні не буде якимось неймовірним. Тому підприємства працюють в тих умовах, які зараз є.

Ще раз уточню: який ризик конкуренції з іноземними гравцями, які зайдуть в Україну?

Іноземці гравці зможуть сюди зайти в залежності від того, які будуть встановлені обмеження. Якщо Україна передбачить, що ми віддаємо пріоритет українським виробникам, тобто даємо час 2, 5, 10 років, щоб ті освоїлися, купили чи орендували землю, яку їм необхідно, — то це буде правильно з будь-якої точки зору. Коли влада дасть якийсь проміжок часу для підготовки ринку, для встановлення ціни, щоб іноземець, коли прийшов, купляв не за тисячу доларів, а хоча б за 5 тисяч цю землю, то це буде правильно, це буде мудра стратегія, на мою думку.

І вона буде, чи Вам би так хотілося це бачити?

А чому? Хіба це не в наших руках? Ми зі своєї сторони, зі сторони Асоціації, представляємо компанії, їхні інтереси. У нас є асоціація фермерів, асоціація садівників і так далі. Потрібно брати активну участь. Владі потрібно залучати профільні асоціації, потрібно залучати експертів, які знають, що відбувається на місцях.

Наразі ця комунікація налагоджена?

По своєму досвіду хочу сказати, що, знаєте, останнім часом, вона стає все кращою і кращою. І це вже приємно, вже позитивний момент.

Яким чином при знятті мораторію держава планує підтримувати дрібних виробників?

Річ у тім, що особисте селянське господарство виробляє 50% с/г продукції. Великі компанії виробляють 25%. По-перше, ніякої глобальної конкуренції за ринок зараз нема, по-друге, у великих і дрібних власників навіть ринки різні. Все-таки, великі компанії працюють на експорт. Менші і середні працюють на внутрішній ринок, на того споживача, в тому регіоні, де вони дислокуються. Я вважаю, що потрібно запозичити європейський досвід, коли споживач переважно купує ту продукцію, яка виготовлена в його регіоні, дивиться на маркування, на те, де знаходиться підприємство. Цим самим підтримує свого малого, середнього фермера, просто споживаючи ту продукцію, яка виготовляється в регіоні. Підприємства, зі своєї сторони, розуміючи, що їх підтримує населення, мали би більше відчуття, знаєте, соціальної відповідальності і розбудовували б інфраструктуру цього регіону. Звісно, фермерству важко без державної підтримки. Європейський Союз на спільну аграрну політику витрачає 39% свого союзного бюджету.

Державна підтримка впирається у відсутність можливості підтримати і так по колу?

Просто, знаєте, є різні механізми підтримки. Навіть в Європі, США і Канаді використовують різні прийоми. Європа частіше застосовує якісь інтервенції, товарні чи фінансові, Штати платять фермеру гроші за те, що він не використовує частину своєї землі. Тобто все залежить від підтримки держави, на що вона орієнтована.

Ви згадали, що великі виробники більше орієнтовані на експорт. Зараз для України триває курс на євроінтеграцію. Наскільки складно українським аграрним виробникам буде виходити на європейський ринок щодо відповідності затребуваним стандартам якості і таке інше?

Це, напевно, і є основна перепона. Тобто, крім квот, які обмежують, ми маємо відповідати стандартам якості. І, в принципі, це зрозуміло. Є різні стандарти якості, наприклад, в країнах третього світу вони нижчі, і, думаю, Україна має туди безперешкодний доступ. В Європейського Союзу ці стандарти якості вищі. Маємо відповідати. Хочете везти в Європу — будь ласка, вдосконалюйте виробництво, модернізуйтесь, везіть. Я тут не бачу нічого поганого, просто компанії насправді не завжди мають таку змогу. Можливо, і тут треба передбачити якийсь вид допомоги. Якщо компанія, наприклад, модернізується настільки, що отримує сертифікат, який дозволяє їй вивозити продукцію в ЄС, встановити якісь пільги і так далі. Все залежить від механізмів і від державного управління. Будемо залежати від політики, відстоювати свої інтереси і сподіватися, що це спрацює.

За Вашими прогнозами, протягом наступного року відбудеться зрушення в сторону зняття мораторію? Я розумію, що це тяжко передбачити, та все ж.

Знаєте, ми принаймні сподіваємось. Ми виступаємо за зняття мораторію, за його скасування. При цьому ми не виступаємо за безконтрольне зняття, тобто мають бути встановлені обмеження, запобіжники, які дозволять уникнути помилок, котрі потім неможливо буде виправити. Але кроків у цьому напрямку ми чекаємо. Кабінету Міністрів дали час до липня, сім місяців. За сім місяців, я думаю, маючи попередні напрацювання за 15 років, можна було б зробити щось просто неймовірне. Будемо сподіватися, що цей законопроект буде представлений, що до його розробки залучать профільні асоціації, що нам дадуть право голосу.