Войцех Кебловски
Мы не оплачиваем работу уличных фонарей и не отсчитываем монетки за часовое пребывание в общественном парке. Именно поэтому мы можем сделать плату за проезд в метро и автобусе обычаем прошлого.
Если верить экспертам и специалистам-практикам по транспорту, то отмена платы за проезд для всех пассажиров — это последнее, что должны сделать перевозчики. По мнению Алана Флауша, бывшего генерального директора управления общественного транспорта в Брюсселе и нынешнего генерального секретаря Международной ассоциации общественного транспорта, «с точки зрения мобильности бесплатный общественный транспорт — это абсурд».
По словам Винсента Кауфманна, профессора Лозаннского университета и одного из ключевых экспертов в области устойчивой мобильности, «бесплатный общественный транспорт не имеет никакого смысла». Отказ от билетов в общественном транспорте считают «иррациональным», «неэкономичным» и «нестабильным».
Но если обратиться к экспертам не из транспортной среды, взгляд на отмену оплаты проезда кардинально изменится. Социологи, активисты, журналисты и даже государственные чиновники, у которых есть опыт организации бесплатного общественного транспорта в своих городах, отчаянно защищают такую экономическую меру.
Для Юдит Дельхайм, исследовательницы Фонда Розы Люксембург в Берлине, бесплатный доступ к общественному транспорту — «первый шаг на пути к социально-экономическим преобразованиям общества». Для Михиэля Ван Хультена, одного из самых первых сторонников бесплатного общественного транспорта в Европе, «речь идет о возвращении в общность». Наконец, по мнению Наоми Кляйн, к такой мере должны стремиться города всего мира: «Для действенных мер по ликвидации неотложной проблемы изменения климата общественный транспорт должен стать бесплатным».
Эксперименты по внедрению бесплатного проезда
Несмотря на полемику вокруг организации бесплатного транспорта, число городов, которые проводят такой эксперимент, растёт. В 1980 году таких городов было шесть. К началу 2000-х их количество выросло до 56. Сегодня бесплатный общественный транспорт в своей полной форме существует в 98 городах и пригородах по всему миру. Полная отмена платы за проезд означает, что безбилетные поездки доступны на преимущественном большинстве маршрутов и в большинстве транспортных служб для подавляющего большинства пассажиров в любое время. В нескольких сотнях других городов проезд оплачивается частично — в определенных районах населённого пункта либо в определённое время.
В Соединённых Штатах первый случай использования бесплатного городского общественного транспорта зафиксирован в 1962 году в городке Коммерс, пригороде Лос-Анджелеса. И программы по использованию подобной транспортной системы прошли через семидесятые, восьмидесятые и девяностые годы. В то время сторонники отмены платы за проезд в Северной Америке основывались на социальных и политических аргументах. Они указывали на ожидаемые социальные выгоды от отмены платы за проезд и утверждали, что обнуление тарифов может увеличить использование общественного транспорта и противостоять сверхвысоким инвестициям в автомобильную инфраструктуру.
Самые крупные проекты бесплатного транспорта того времени теперь приостановлены. Осуществлялись они в округе Мерсер (штат Нью-Джерси) и в Денвере (штат Колорадо). Сегодня бесплатные транспортные системы в Америке есть в 27 населённых пунктах по всей стране. Это небольшие городские и сельские районы (например, в Эдмунде, штат Оклахома, в округе Кутеней, штат Айдахо), студгородки (Чапел-Хилл, штат Северная Каролина, Маком, штат Иллинойс), а также природные парки и туристические курорты (горнолыжный курорт Крестед Бьют и парк Эстес в штате Колорадо).
"С 2000-х годов повсеместно стали запускать полноценные программы бесплатного общественного транспорта. Чаще всего это происходит именно в Европе."
Первый европейский эксперимент по отмене оплаты проезда начался в 1971 году в Коломье (округ коммуны Тулуза, Франция). К нему вскоре подключились Рим и Болонья. Вероятно, самый знаменитый в истории случай отмены платы за проезд — эксперимент в Хассельте, Бельгия. Столкнувшись с перегруженностью дорог и постоянными пробками, в 1996 году мэр Хассельта признал, что «нам не нужны новые дороги и магистрали, нам нужны новые идеи в разрешении транспортного коллапса». Хассельт отказался от планов строительства новой кольцевой дороги, а вместо этого упразднил плату за проезд и преобразовал сеть общественного транспорта, сделав эту сферу своим главным приоритетом. Но рост эксплуатационных расходов и изменения в органах местной власти привели к тому, что в 2014 году Хассельт вынужден был отказаться от своей политики бесплатного общественного транспорта.
Трамвай в Обани
С 2000-х годов повсеместно стали запускать полноценные программы бесплатного общественного транспорта. Чаще всего это происходит именно в Европе. Здесь насчитывается 56 таких случаев — это большая часть мировой практики. Особенно отличаются Польша (21 случай отмены платы за проезд с 2010 года) и Франция (20 случаев). Многие европейские муниципалитеты объясняют внедрение программ бесплатного общественного транспорта как меру по сокращению использования частных автомобилей (например, Авеста, Швеция; Белхатув, Польша) и связанными с засильем автомобилей загрязнениями и шумом (Торсхавн, Фарерские острова). Во многих городах применяют социально-экономические доводы: отмена платы за проезд как социальная политика, поддерживающая незащищенные группы населения (в польском Люблине, Коломерсе и Компьене во Франции), или же общественный транспорт как общественное благо (Обань, Франция; Млава, Польша).
География отмены транспортных тарифов, таким образом, охватывает небольшие или средние города с населением в менее чем сто тысяч жителей. Большинство случаев редко становятся сенсацией. Вы когда-нибудь слышали о Козьержине или Витре, Халлстахаммаре или Лугое, Веленье или Акурейри? Важное исключение из этой закономерности — Таллин, столица Эстонии. Это самый большой город (440 тысяч жителей), где запустили программу безбилетного общественного транспорта. Эстонский опыт показывает, что программы по отмене за проезд могут быть эффективными и в более крупных городах.
Тем не менее эксперты по транспорту, похоже, убеждены, что отмена платы за проезд иррациональная, бессмысленная и безответственная мера. Как убедить их принять тот факт, что бесплатный общественный транспорт всё же существует в более чем ста городах по всему миру? Ниже я рассмотрю и покажу несколько доводов с примерами из уже существующих программ бесплатного общественного транспорта в Таллине (Эстония) и Обани (Франция). Выбор именно этих городов для примера не случаен. Каждый из них важен в своей практике изучения внедрения бесплатной системы общественного транспорта. Городок Обань, расположенный в пригороде Марселя, — один из наиболее обсуждаемых случаев отмены платы за проезд во Франции, важный центр освобождения от оплаты общественного транспорта. Между тем, Таллин — это «столица бесплатного общественного транспорта». Этот город активно продвигает эту политику как в своей стране, так и за рубежом.
Система бесплатного общественного транспорта: вредна и нерациональна?
Большинство ученых, изучающих транспорт, и практиков в этой сфере рассматривают системы бесплатного проезда с точки зрения их пользы, эффективности и вклада в экономический рост (или отсутствия всего этого). Идею отмены тарифов критикуют за угрозу финансовой стабильности сетей общественного транспорта. Свободный доступ к автобусам и трамваям исключает доходы от продажи билетов, при этом увеличивает затраты на поддержание безопасности транспорта. Это адекватная реакция на повышение пассажиропотока в условиях бесплатного проезда. Как объясняет транспортный чиновник из Монпелье (Франция), система бесплатного проезда — это политика, которая «лишает общественный транспорт ресурсов, необходимых для его развития». Кроме того, по мнению многих инженеров-транспортников и экономистов, общественный транспорт должен функционировать как самофинансируемое или прибыльное предприятие с рыночными механизмами регулирования.
Таким образом, система внедрения бесплатного транспорта преподносится как «подделка хорошей идеи», основанной на иллюзии, что есть «бесплатные товары и услуги». Другими словами, снижение цены проезда до нуля якобы обесценивает транспорт как для работников транспортной сферы, так и для пассажиров. В конечном счете идею бесплатной транспортной системы доводят до абсурда, представляя её неразумной. Якобы плата за проезд — это не только источник экономического дохода отрасли, но и механизм контроля за поведением пассажиров. Без билетов пассажиры совершали бы поездки, которые инженеры считают нерентабельными, «непродуктивными» или даже «бесполезными». Проще говоря, наличие оплачиваемых билетов не позволяет пассажирам сойти с ума.
"Действительные расходы на техобслуживание и инвестиции в общественную транспортную систему никогда полностью не покрывает плата пассажиров за проезд."
Однако некоторые аналитики отмечают, что отмена тарифов может снизить затраты на оборудование и персонал. Избавление от различных устройств и автоматов для продажи, проверки и контроля билетов экономит деньги. Не нужно расходовать бюджет на систему безопасного денежного управления, которая включает счетные комнаты, денежные хранилища, камеры наблюдения, счетчики банкнот и всевозможные услуги по управлению наличными средствами. Не нужно платить комиссию за продажу билетов сторонними компаниями, за бумажные или электронные билеты и бухгалтерские услуги. В то же время «потерянный» доход от продажи билетов составляет только часть общего бюджета общественного транспорта. Значит, действительные расходы на техобслуживание и инвестиции в общественную транспортную систему никогда не покрывает полностью плата пассажиров за проезд. Гораздо большую роль играет государственное или коммунальное субсидирование.
Эти доводы подтверждают Таллин и Обань. До того как Таллин переключился на бесплатный проезд, только треть расходов системы общественного транспорта покрывали доходы с оплаты проезда, а оставшиеся две трети обеспечивались за счет прямой муниципальной субсидии. К сожалению, бесплатный проезд в общественном транспорте предоставляется только зарегистрированным жителям города.
В результате с мая 2012 (семь месяцев до внедрения системы бесплатного проезда) по май 2016 года количество зарегистрированных жителей Таллина увеличилось с 415 тысяч до 440 тысяч. Очевидно, новых зарегистрированных жителей города привлек доступ к бесплатному проезду. Поскольку муниципалитеты Эстонии имеют право взимать часть с подоходного налога своих жителей, а средний налог на одного жителя составляет 1600 евро в год, появление 25 тысяч новых зарегистрированных таллинцев подразумевает 40 миллионов евро дополнительного дохода для города в год. Это в значительной степени покрывало деньги, потерянные из-за отмены тарифов (12,2 млн евро), и инвестиции, направленные на удовлетворение роста спроса на общественный транспорт (11,7 млн евро). В итоге Таллин извлек выгоду на сумму 16,3 млн евро в год, а не потерпел убытки.
В Обани ежегодная выручка от платы за проезд была даже ниже (8,6% от эксплуатационного бюджета), и люди повсеместно уклонялись от приобретения билетов. Переход на систему бесплатного проезда частично позволил местным властям увеличить транспортные взносы — налог, который французские муниципалитеты могут взимать с местных предприятий, на которых работают больше 11 сотрудников. Согласно французскому законодательству, этот налог возможно увеличить с 1,05% до 1,8%. Как только власти Обани обязались построить бесплатный трамвайный маршрут — проект, который рассматривался как часть потенциальной системы бесплатного общественного транспорта, подразумевающей помимо обнуления тарифов тщательный пересмотр и улучшение услуг общественного транспорта. Увеличение транспортного взноса подняло ежегодный доход до 6,7 млн евро, а в совокупности с эксплуатационными сбережениями (160 тысяч евро) в значительной степени покрыло отмену тарифов на транспорт (1,57 млн евро).
Ведёт ли отмена тарифов к нестабильности транспорта?
Ещё ряд аргументов о системе бесплатного проезда связан с вопросом о том, способны ли эти системы способствовать поддержанию уровня «устойчивой» мобильности. С этой точки зрения транспорт рассматривается как ключевая составляющая «хорошего города» — не только экономически устойчивого, но и общественно сплочённого и при этом неоднородного, экологически безопасного, где есть доступное здравоохранение, а люди активно участвуют в управлении. Чтобы повысить «уровень жизни» и «благоустроенность», сторонники устойчивой мобильности сосредотачиваются на решении проблемы перехода от автомобилей к общественному транспорту и к экологичным видам передвижения, например к езде на велосипеде и ходьбе пешком.
По мнению исследователей устойчивого развития транспорта эффективнее сдерживать использование автомобилей (посредством строгого подхода к парковке, взимания платы за проезд в черту города на личном автотранспорте или увеличения налогов на топливо), чем упразднить плату за проезд в общественном транспорте. Кроме того, эти исследователи предполагают, что бестарифная система общественного транспорта привлекает пешеходов и велосипедистов, а не водителей автомобилей. Поэтому, по мнению многих операторов общественного транспорта, снижение цены билетов до нуля работает против улучшения качества обслуживания.
Но ни один из контраргументов не кажется обоснованным, если смотреть на факты. Прежде всего, каждая программа значительно увеличивает пассажиропоток. В Таллинне в течение трех лет после отмены платы за проезд количество пассажиров увеличилось на 14 процентов. За такой же промежуток времени в Обани, где сеть общественного транспорта явно использовалась не в полной мере до внедрения бесплатной программы, количество пассажиров увеличилось на 135,8% после реформирования общественного транспорта. Можно ли такое резкое увеличение пассажиропотока — не важно, ездили ли до этого люди на машинах, велосипедах или же ходили пешком — считать негативным явлением?
"В Таллине, как и в Обани, качество общественного транспорта существенно улучшилось по сравнению с дореформенным периодом."
Хотя это явно не входит в основные цели бестарифной политики, бесплатная система привлекает и некоторых автомобилистов к общественному транспорту. В Таллине доля общественного транспорта на дорогах увеличилась на 9%, а количество личных автомобилей уменьшилось на 3%. Хотя касательно Обани и нет точных данных, но небольшой рост в пассажироперевозках всё же заметен: 20% новых пассажиров, которые раньше пользовались личными автомобилями, заявляют, что отказались от них ради бесплатного проезда в общественном транспорте. В конце концов, в Таллине, как и в Обани, качество общественного транспорта существенно улучшилось по сравнению с дореформенным периодом. И оно продолжает расти не вопреки, а благодаря бесплатным программам. Благодаря бесплатному проезду выросла политическая поддержка развития общественного транспорта. В обоих городах это центральный вопрос политической повестки.
Социально справедливый, политически преобразующий транспорт
Третий тип аргументов в дискуссии о бесплатном общественном транспорте — не о его экономической жизнеспособности или вкладе в устойчивое развитие отрасли, а о потенциале для содействия глубоким и долгосрочным социальным и политическим преобразованиям. Основополагающая ценность отмены платы за проезд в упрощении использования общественного транспорта: чтобы любой пассажир мог им воспользоваться в любое время исходя из своих потребностей Таким образом, общественный транспорт— это не товар, а общественное благо, как и многие другие общественные услуги и службы, например здравоохранение, образование, парковые зоны, дороги, тротуары, велосипедные дорожки, уличное освещение, библиотеки, школы, детские сады или игровые площадки.
Мы можем представить, что и общественный транспорт тоже постоянно доступен бесплатно — независимо от того, нужен он сейчас или нет. В конце концов, вам не нужно каждый раз платить за отдельные фонари по дороге домой или за каждую минуту в парке или библиотеке.
В этом смысле бесплатные транспортные системы привносят совершенно другую логику в перевозку пассажиров. Она отходит от зацикленной на рыночной логике рентабельности, а требует особого внимания к управлению общественной услугой. Такая логика непосредственно ставит под сомнение догму свободного рынка, которая «по-прежнему использует оплату как подтверждение всеобщей потребности в инфраструктуре».
"Отмену тарифов можно считать способом борьбы с биополитическим контролем за пассажирами."
Некоторые муниципальные чиновники считают, что бесплатный транспорт вписывается в социалистический взгляд на транспорт как на общественную и доступную услугу. Для других это более радикальный, антикапиталистический принцип декоммерциализации общественных благ и служб; бесплатный транспорт сигнализирует о переходе от транспорта «клиентов-пассажиров» к общегражданскому благу. Отмену тарифов можно считать способом борьбы с биополитическим контролем за пассажирами, который осуществляется через продажу билетов и видеонаблюдение на станциях. Такие меры часто сопутствуют полицейскому надзору, который особенно сосредотачивается на нелегалах и людях, у которых по разным причинам нет документов.
Наконец, обеспечение неограниченного доступа к общественному транспорту высоко оценивают за прямое решение проблем социальной изоляции, неравенства и транспортной нищеты. Большая доступность общественного транспорта для пассажиров с низким доходом подразумевает в дальнейшем создание более социально ориентированной транспортной системы. Сеть бесплатного транспорта — это «солидарность со слабыми, с теми, кто не может позволить себе автомобиль, с теми, кто зависит от общественного транспорта, с теми, кто особенно уязвим от его недостатков».
Особенно заметно это на таллинском опыте. Благодаря бесплатному проезду общественным транспортом стали чаще пользоваться безработные (32%) и бедные (25% среди жителей с доходом менее 300 евро в месяц). На автобусах и трамваях больше ездят таллинцы, вынужденные оставаться дома в связи с отпуском по уходу за детьми или домашним уходом за больными родственниками (21%), и пенсионеры (17%). Это явление особо заметно в разных возрастных группах: среди молодёжи (21% в возрасте 16—19 лет), людей среднего возраста (16% в возрасте 40—49 лет), пожилых (19% в возрасте 60—74 лет).
«За движение без тарифов» в Бразилии
Пользование общественным транспортом в постсоветских жилых районах, где живет большая часть русскоязычных таллинцев, способствует интеграции этой этнической группы. А рост использования транспорта в кварталах среднего класса показал, что отмена платы за проезд привлекательна не только для бедных слоев.
Однако очевидно, что бесплатные транспортные системы «не решат все наши проблемы; в лучшем случае они могут стать только первым шагом в их разрешении», особенно в более широком изменении отношений с властью, которая и влияет на форму транспортной системы. Вопреки мнению экспертов по мобильности, которые считают, что пассажиры больше всего заинтересованы в проблемах безопасности, регулярности, надёжности и доступности транспорта, ряд организаций и движений в разных странах начали запускать кампании за отмену тарифов на проезд.
Одно из этих многочисленных движений — Movimento Passe Livre («За движение без тарифов») — появилось в Бразилии во время протестов по всей стране против повышения цены на проезд в июне 2013 года. Вопрос повышения цен на билеты был важен не только как знак очевидного неравенства между высокомобильными горожанами-владельцами личных автомобилей и городской беднотой, у которой нет выбора кроме общественного транспорта. Вокруг вопроса внедрения систем бесплатного общественного транспорта сплотились люди против продолжающейся коммерциализации общественных служб и замены их социальной функции исключительно экономическими понятиями, такими как «рациональность» и «мобильная устойчивость».
Как обстоит дело с рабочими транспортной сферы?
Вдобавок к этим дискуссиям вопрос бесплатного транспорта отражает и положение рабочих в транспортной отрасли. Как на них влияет переход к бесплатному проезду? Во многих городах, внедривших систему бесплатного проезда, в том числе в Таллине и Обани, очень поддержали это начинание именно водители, потому что это улучшило их условия труда. Хотя продолжительность смен и зарплаты остались прежними, водителям не нужно было больше продавать и проверять билеты, а раньше это было источником большого стресса.
Отмена тарифов также освобождает водителя от обязанности подсчитывать наличку в конце рабочего дня. В Обани один водитель сказал мне, что работать в такой системе «какое-то благословение. Для меня это значит, что я больше не буду думать о “зайцах”, о проверке билетов. С такой системой можно просто внимательно, спокойно водить и здороваться с пассажирами. Вот и всё». Новая политика «преобразовала работу водителя автобуса. Теперь он должен просто хорошо водить».
Но стоит отметить, что реформа стала позитивным изменением не для всех рабочих. В Таллине 70 из 80 контролёров были уволены по сокращению штатов. В Обани бывшие билетные инспекторы были переведены в должность по надзору за безопасностью в салонах автобусов. Сначала очень опасались, что отмена тарифов повлечет рост вандализма в транспорте. После того, как стало ясно, что вопросы безопасности не так значительны, инспекторы стали контролировать работу водителей. Теперь они следят за работой своих коллег, а не за пассажирами.
Сокращение объема водительских обязанностей в системе бесплатного общественного транспорта всё же не меняет коренным образом условия труда. При этом в некоторых случаях можно сказать, что положение работников несколько ухудшилось. Например, в Таллине водители могут вступить в профсоюз. Но их фактическое участие в коллективных переговорах по-прежнему ограничено. Поскольку система выплаты индивидуальных премий позволяет не выплачивать их тем, кто участвует в подаче жалоб и исков против политики работодателя. Вот что сообщил мне один из таллинских водителей: «Не важно, платный или бесплатный проезд, у нас существует система ежемесячных доплат. Если вы не нарушаете график, то в конце месяца получаете премию. Если вы хорошо работаете, развозите пассажиров по графику, но при этом оставили жалобу на условия труда, то можете и не дождаться такой премии».
В Обани система бесплатного общественного транспорта была введена в условиях перехода местной семейной транспортной компании в приватизированную сеть, которой управляет местное отделение Veolia, французской транснациональной компании. По словам одного местного профсоюзного активиста, есть «серьезное противоречие между отменой тарифов в общественном транспорте и передачей общественного транспорта в управление частной компании». Хоть Veolia участвовала и направляла внедрение бесплатной транспортной системы, в то же время она приняла ряд мер по «рационализации» бестарифной сети. Например, пунктуальность каждого отдельного водителя теперь отмечает GPS, а участие работников в переговорах с компанией по вопросу условий труда постепенно уменьшилось. Внедрение такой сети бесплатного транспорта скорее усложнило их условия труда, чем расширило возможность бороться за право вступить в профсоюз по собственному выбору, чтобы получить голос в коллективных переговорах с работодателем.
Транспорт — это не только вопрос передвижения
Противоречие, возникающее при отмене платы за проезд, раскрывает более широкую проблему, связанную с восприятием и анализом общественного транспорта. Кажется, что в дискуссиях об общественном транспорте уделяют больше внимания технической и экономической стороне вопроса, а недвусмысленные социальные и политические аспекты мобильности часто отодвигают на второй план. В особых случаях внедрения бесплатного общественного транспорта, подходя к урегулированию транспортной политики, возникает огромное число мифов и недоразумений, которые не подтверждаются доказательствами опыта уже внедрённых и существующих практик бестарифного проезда. Хотя отмена платы за проезд заставляет приложить особые усилия, на самом деле такая политика помогает получить больше доходов, привлекая больше налогоплательщиков (новые зарегистрированные жители Таллина) или повысить местные налоги (в Обани). Несмотря на то, что бесплатный общественный транспорт считается мерой, которая не делает города более устойчивыми и пригодными для жизни, есть фактические свидетельства того, что общественный транспорт без тарифов в какой-то степени привлекателен и для водителей автомобилей. Таким образом, общественным транспортом начинает пользоваться больше людей, а это сокращает загрязнение воздуха и уменьшает шум. Бесплатный транспорт не хуже платного. Скорее, система освобождения от тарифов на транспорт – это очень сильное заявление о политической поддержке общественного транспорта как всеобщего блага.
Другими словами, транспортная политика — это не только о передвижении. Именно при рассмотрении системы бесплатного транспорта как городской, а не чисто транспортной политики, мы можем полностью понять ее цели и влияние. За системой бестарифного транспорта нужно наблюдать не в вакууме математического моделирования или анализа транспортных потоков, а в контексте конкретного места, где эта система разрабатывается и практически внедряется: как ее поддерживает местная власть, как она соотносится с политической борьбой, взаимодействует с территориальными и социальными условиями, влияет на условия труда работников транспортной сферыи всего региона. А значит, хотя политика отмены тарифов на общественный транспорт, очевидно, связана с транспортной отраслью, она не может восприниматься только как транспортная политика.
Перевела Светлана Лихт по публикации: Kębłowski, W., 2018. "Public Transport Can Be Free". In: Jacobin. Available 26.09.18 at: [link].
