9 листопада 2022 року «Економічна правда» організувала дискусію із заступником виконавчого директора МВФ в Україні Владиславом Рашкованом та консультантом з корпоративного управління Андрієм Бойцуном про роль державних підприємств (ДП) у післявоєнному відродженні України. Ця «роль» виявилася у ліквідації більшості держпідприємств. Серед основних тез, опублікованих за підсумками дискусії, є такі:
«Все, що може бути зроблено приватним капіталом, повинно бути зроблено приватним капіталом. Для високорозвиненої ринкової економіки потрібно мати більше інвестицій саме приватного сектору».
«Керувати великою часткою неможливо без втрати якості, тому важливо мати меншу за розміром державну систему, але більш ефективну».
На думку ведучих, воєнний час створює виняткові обставини для державної власності в економіці, хоча чіткої причини цього не наводиться. Вони не критикують націоналізацію газових компаній, що належать олігархам Дмитру Фірташу та Віктору Медведчуку, авіабудівної компанії «Мотор Січ» та можливу майбутню націоналізацію російського «Альфа-банку». Однак висновок є однозначним: у післявоєнній Україні кількість державних підприємств має бути різко скорочена. Конкретних обґрунтувань цього висновку наведено дуже мало — вважається, що приватна власність є кращою для України у мирний час, ніж змішана економіка. Чи дійсно це так? Коли ми вивчаємо досвід однієї з найбільш захоплених аутсорсингом суспільних товарів та послуг країн — Великої Британії — цю ортодоксальність стає набагато важче відстоювати.
Гелікоптер під час тренування пілотів АТ «Мотор Січ» перед міжнародними змаганнями з вертолітного спорту, Запоріжжя. Фото: Дмитро Смоленко / Укрінформ
Державні компанії — неоліберальні страшилки
Багато західних країн мають державні підприємства, хоча зазвичай цей термін використовується лише для посткомуністичних країн для посилення ефекту. Яскравими прикладами є залізниці (державні у Франції, Італії, Німеччині, Польщі, Іспанії та інших країнах), поштові служби (Франція, Данія, Швеція та інші) та постачальники енергії (Франція, Данія, Норвегія та інші).
Фактично, більшість західних країн мали велику кількість державних підприємств до 1980-х років. Із того часу, особливо у Великій Британії та США, спостерігається тенденція до «аутсорсингу» цих державних послуг приватним компаніям. Еббі Іннес, професорка кафедри політичної економії Лондонської школи економіки, багато писала про ідеологію та практику аутсорсингу. Досить шокуюче вона описує нинішню одержимість аутсорсингом як «ще менш ефективну, ніж радянське планування підприємств».
Для Іннес ідеологія приватизації є різновидом догматичного вільноринкового радикалізму, який віддає перевагу математичним «правилам економіки», заснованим на теорії раціонального вибору, а не спробам зрозуміти складні соціальні реалії. Вона порівнює це з ленінізмом, який також застосовував «наукові» закони марксизму-ленінізму над реальністю. Вона стверджує, що коли рішення радикалів вільного ринку не спрацьовують, вони завжди припускають, що відповіддю є більш вільна ринкова політика. Це безпосередньо стосується української дійсності, де західні «радники» сприяли швидкій приватизації та лібералізації, що призвело до економічного колапсу 90-х років. Коли такі країни, як Україна, не змогли оговтатися від цього шоку, вони звинуватили в цьому нездатність «завершити перехід» до ринкової економіки, і продовжують звинувачувати місцеві еліти щоразу, коли їхні політичні рецепти не покращують ситуацію.
Стаханів, Луганська область, початок 90-х років. Фото: Йозеф Куделка
Показовим прикладом такого мислення є Андерс Ослунд, шведський економіст, який консультував багато пострадянських урядів з питань ринкових перетворень у 90-х роках і є автором понад 25 книг про побудову капіталізму в регіоні. У книзі 2009 року «Як Україна стала ринковою економікою і демократією» він стверджував, що поява олігархів була позитивним або, принаймні, необхідним явищем. Він припустив, що після накопичення своїх величезних статків олігархи з часом стануть потужними захисниками прав власності та верховенства права для захисту своїх статків — як це, на думку Ослунда, відбувається у випадку із західними мільярдерами — і стверджував, що олігархи з більшою готовністю реінвестують у свої фірми, ніж інші суб'єкти.
У 2015 році в книзі «Україна: Що пішло не так і як це виправити» Ослунд, очевидно, втомився чекати, поки олігархи стануть чесними бізнесменами, і звинуватив їх (а не свої власні політичні поради) у провалі ринкових реформ. Це припущення, що відхід держави від економіки на користь суто наглядової ролі зменшить ендемічну корупцію і стимулюватиме зростання, ігнорує докази — зокрема, з Грузії — того, що лібертаріанські режими можуть також демонструвати захоплення держави за допомогою інших механізмів, таких як податкова поліція і слухняні суди.
Повертаючись до професора Іннес, вона стверджує, що традиційні аргументи на користь приватного надання послуг (конкуренція, боротьба з корупцією тощо) не мають сенсу стосовно державних підприємств, які надають державні послуги або виробляють державні/змішані товари. У багатьох випадках держава захоче надавати послуги безкоштовно або за ціною, нижчою за ринкову. Якщо вона бажає, щоб приватна компанія взяла на себе цю функцію, держава повинна підписати з нею контракт. Зазвичай такі контракти є довгостроковими, а держава пропонує фіксовану ціну за надані послуги та певні кількісні зобов'язання щодо їх виконання.
Існує багато потенційних проблем, які можуть виникнути в такій ситуації. По-перше, корупція, фаворитизм та непрозорість тендерних процедур є дуже поширеним явищем в Україні, про що свідчить приватизація київського машинобудівного заводу «Більшовик» у 2021 році, де, незважаючи на привабливість земельної ділянки, з 15 потенційних інвесторів лише 3 дійшли до аукціону, де зрештою змагалися лише 2 фірми, а остаточна ціна виявилася лише на 40 мільйонів гривень (близько 1,3 мільйона євро) вищою за початкову ціну продажу.
Київський машинобудівний завод «Більшовик» у радянські часи
По-друге, на відміну від приватних товарів, де споживачі завжди можуть змінити постачальника, при аутсорсингових контрактах існує лише один постачальник на багато років. Чим більше публічних послуг надається за такими контрактами, тим менше можливостей для громадян здійснювати демократичний контроль.
По-третє, приватні компанії завжди намагаються максимізувати прибуток від контракту, що означає надання мінімальних послуг при дотриманні умов контракту. Якщо уряд усвідомлює, що існуючий контракт призводить до неналежного надання послуг, він повинен заплатити компанії більше, щоб внести зміни до контракту. В українських реаліях приватна компанія, ймовірно, матиме набагато більш досвідчених юристів, ніж держава, у цих переговорах щодо контракту та будь-яких судових справах, які можуть виникнути.
По-четверте, навіть якщо приватні компанії пропонують неякісні послуги, держава, найімовірніше, продовжить контракт через високу вартість переходу до нового постачальника в більшості випадків.
Нарешті, весь процес аутсорсингу сприяє створенню системи «обертових дверей» між приватним сектором і державою. Уряд часто намагається наймати консультантів для допомоги в проведенні переговорів та управлінні постійно зростаючою кількістю контрактів з постачальниками. Ці ж консультанти часто повертаються на високооплачувану роботу в тих же компаніях. За словами Іннеса, таке «корпоративне захоплення держави» є ендемічним для Великобританії — країни, яка зазвичай асоціюється з верховенством права.
Візьмемо приклад двох компаній, що працюють в одному секторі: державної поштової служби «Укрпошта» та приватної «Нова пошта». Остання є більш прибутковою, і (з анекдотичних даних) пропонує кращу якість послуг. Чому б не приватизувати «Укрпошту» для покращення якості послуг? Насправді «Нова пошта» працює лише в найбільш прибуткових сегментах ринку — переважно кур'єрські послуги. Водночас «Укрпошта» виконує цілу низку функцій, покладених на неї законом, часто за ціною, встановленою державою. Наприклад, доставка пенсій та інших соціальних виплат, гуманітарні грошові перекази ВПО з 24 лютого, внутрішньодержавний зв'язок і комунікація між громадянами та державою. Що було б, якби ці послуги були передані на аутсорсинг приватній компанії?
Автоматизований термінал «Нової пошти» у Дніпрі. Найбільший інфраструктурний об’єкт компанії у Дніпропетровському регіоні. Фото: прес-служба НП
«Нова Пошта» пропонує більш якісні послуги, тому що це заохочує клієнтів користуватися їхніми дорожчими послугами, а не послугами конкурентів, таких як «Укрпошта». Якщо б вона виграла контракт на надання державних послуг, які оплачуються державою або за фіксованими цінами, цей стимул зник би. Новим пріоритетом буде виконання вимог контракту на аутсорсинг, при цьому витрачаючи якомога менше коштів для максимізації прибутку. Це може передбачати підвищення ефективності послуг, але зазвичай це вимагає значних інвестицій і талановитого персоналу. Інший варіант — надання мінімуму необхідних послуг з використанням низькооплачуваного персоналу та наймання дорогих юристів для боротьби з викликами. Єдиний спосіб для уряду подолати це — писати все більш складні контракти (що вимагає участі багатьох держслужбовців).
Чи має значення прибуток?
Повертаючись до статті в «Економічній правді», основним емпіричним доказом на користь приватизації є нижча прибутковість державних підприємств порівняно з приватними фірмами, що показано в таблиці нижче.
Розподіл ROE (рентабельності капіталу): державні підприємства по відношенню до приватних компаній у середньому у відповідному секторі та році (% підприємств). Джерело: Центр економічної стратегії
Автори не витрачають час на пояснення наслідків наведених ними даних. На їхню думку, достатньо довести перевагу приватного сектору. Однак вони не враховують роль державних підприємств у сучасній українській економіці. Деякі держпідприємства виробляють суто «приватні» товари, які конкурують на ринку з приватними фірмами. Однак, як зазначалося в попередньому розділі, багато ДП виробляють «суспільні» або «змішані» товари, які вважаються необхідними для здоров'я суспільства. Чому прибутковість є корисним показником для оцінки таких компаній, а не якість послуг чи ефективність витрат?
Пострадянські соціальні держави дуже відрізняються від своїх західних аналогів. Такі риси, як допомога по безробіттю, дитяча допомога та допомога по інвалідності, часто є незначними або другорядними. Державні пенсії є мізерними, а універсальна система охорони здоров'я стикається з серйозними обмеженнями через недофінансування та корупцію. Основні інструменти перерозподілу багатства знаходяться в інших сферах. Найважливішим з них є субсидування комунальних послуг для домогосподарств. У країнах, де середні доходи населення нижчі за 300 євро на місяць, зближення цін на комунальні послуги для населення з європейськими ринковими цінами має драматичні наслідки для суспільного відтворення. Однак «конкурентний ринок» у сфері комунальних послуг є постійною метою МВФ та інших західних інституцій протягом багатьох років. Навіть прозахідні уряди не бажали впроваджувати його в повному обсязі через різку негативну реакцію з боку виборців.
Те, що Україна — країна зі значними внутрішніми енергетичними ресурсами — повинна повністю приватизувати всі енергетичні держпідприємства та запровадити ринкове ціноутворення, що, ймовірно, дасть надприбутки компаніям, які належать олігархам, і залишить мільйони людей у бідності, є не питанням «економічної раціональності», а політичним питанням: кому дозволено отримувати вигоду від економічних ресурсів України? Громадянам чи бізнесу?
Іншим прикладом держпідприємства, що потребує післявоєнної приватизації, наведеним у статті Андрія Бойцуна («незалежного консультанта з корпоративного управління»), є державний залізничний оператор «Укрзалізниця» (УЗ). Приватизація високоприбуткової вантажної складової УЗ вже певний час перебуває в полі зору «західних партнерів» та інвесторів. Питання про те, чи змогла б Україна ефективно організувати героїчну евакуацію мільйонів людей та постачання солдатів і техніки на фронт, якби УЗ була розділена на багато різних приватних компаній до початку війни, залишається відкритим для обговорення. У будь-якому разі, зараз УЗ оперує як прибутковим вантажним бізнесом, так і збитковим пасажирським.
Евакуаційний потяг з Донецької області на залізничному вокзалі у Львові, 28 травня 2022 року. Фото: Adri Salido/Anadolu Agency via Getty Images
Чому держава повинна продавати найпривабливішу частину УЗ (і, ймовірно, за низькою ціною, враховуючи приклад «Більшовика»), але зберігати збиткову частину? Відповідь полягає в тому, що багато хто хотів би бачити пасажирську частину приватизованою, але тільки якщо уряд запровадить ринкові ціни. Приміський поїзд із Фастова (приміське місто за 90 хвилин від Києва) коштував 12 гривень (~0,30 євро) до російського вторгнення. Поїзд зі Львова до Маріуполя (приблизно 26 годин у дорозі) міг коштувати менше 600 гривень (~20 євро). Цих цін достатньо, щоб будь-хто, хто купив квиток на одну з багатьох приватизованих залізничних компаній у Великій Британії, заплакав від відчаю. Ці ціни стали можливими через великі дефіцити, накопичені пасажирською філією УЗ, але вони є невід'ємною частиною суспільного відтворення. Без них мільйони українців, які живуть у малих містах і селах, і для яких доступ до земельних ділянок є важливим фактором виживання поряд з роботою у великих містах, були б загнані у ще більш скрутне становище.
Якщо вийти за рамки сліпої віри в приватний сектор учасників дискусії на «ЕП», то виникає питання: чому саме прибуток має бути головною метою УЗ, а не можливість громадян України подорожувати своєю країною з метою туризму, відвідування близьких чи на роботу. Хіба не кожен регіон України отримує економічну вигоду від потоку людей, що котяться країною у плацкартних вагонах?
Без сумніву, в Україні є багато державних підприємств із дуже низькими показниками діяльності через недостатнє інвестування та неефективне управління. Але якщо ми подивимося на інфографіку від «Економічної правди», то в кожній з перелічених галузей майже напевно є держпідприємства, які виконують важливі соціальні та економічні функції. Навіть галузь з найнижчою відносною прибутковістю держпідприємств — будівництво — заслуговує на увагу. Будівництво доріг та інших об'єктів суспільної інфраструктури, безсумнівно, має важливе значення для суспільства, проте багато українців справедливо асоціюють цю галузь з процвітанням корупції. Однак навіть у країнах, де 100% державної інфраструктури передано на аутсорсинг приватним компаніям, залишається величезний потенціал для корупції в країнах зі слабким верховенством права та захопленням держави елітами.
Висновок
Наполягання на приватизації як на «святому Граалі» для вирішення економічних проблем України свідчить про те, що її прихильники не мають реальних ідей щодо того, як покращити управління та ефективність діяльності державних підприємств. До того ж, коли «експерти» та міжнародні організації, такі як МВФ, наполягають на приватизації державних підприємств без урахування їхньої соціальної функції, вони відштовхують український уряд від здійснення значних інвестицій у державні підприємства, які могли б (поряд зі значущими реформами) підвищити якість послуг.
Російське вторгнення вже використали як димову завісу для запровадження різкого скорочення захисту працівників, проти якого до війни успішно виступали профспілки. Як писав Адам Туз, ця та інші радикальні ринкові реформи, що проштовхуються в тумані війни, ризикують зашкодити національній солідарності, необхідній Україні для перемоги у війні. Українці та їхні союзники по всьому світу повинні бути пильними, щоб такі гучні слова, як «післявоєнне відновлення», не стали виправданням для радикальних перетворень української економіки на користь олігархів, іноземних та вітчизняних компаній, але не на користь українського народу.
