Мораторій і концентрація земель: якою має бути справедлива земельна політика

Амосов, Михаил

  • 04 февраля 2019
  • 1976

Михайло Амосов

Земельна реформа не дає сумувати українцям вже майже 30 років. Спроби запровадити ринок землі стали каменем спотикання між селянами, агробізнесом, політиками й зовнішніми партнерами України. В цій статті ми розберемось, що ж визначало перебіг земельної реформи, на чию руку зіграв мораторій на продаж землі, чиї інтереси просувають основні гравці ринку та які є альтернативні варіанти розв’язку земельного питання.

 

Земельні відносини в радянський час

До 1991 року Україна перебувала у складі однієї з найбільших держав світу —  СРСР. Одразу після приходу до влади у 1917 році більшовики видали Декрет про землю. Фактично він означав передачу землі в користування трудящих. Поміщики повністю її втрачали без компенсацій. Декрет заборонив і будь-які ринкові операції із землею.

 

Декрет про землю

 

Так більшовики отримали підтримку в Україні, адже питання землі тут завжди було архіважливим. Поступово держава зуміла зосередити у своїх руках необхідну владу, щоб вирішувати, хто саме буде користуватися землею. Основними формами землекористування стали:

1. радгоспи (радянські господарства) — підприємства повністю державної власності;

2. колгоспи (колективні господарства) —  формально добровільні об’єднання громадян, до яких вони вступали з усім майном, зокрема із землею.

Селяни-одноосібники, як представники дрібної буржуазії, мали з часом піти в небуття.

 

Незалежна Україна та початок земельної реформи

У 1991 році, після розпаду Радянського Союзу, Україна отримала незалежність. Курс на розбудову ринкової економіки почав диктувати свої правила. Україна стала впроваджувати неоліберальні реформи, для чого було принципово створити інститут приватної власності. Тож була розпочата земельна реформа, яка мала повністю змінити земельний устрій країни, сформований за часи радянської влади, коли фактично існувала лише державна власність на землю.

 

"Курс на розбудову ринкової економіки почав диктувати свої правила."

 

Проринкові реформи земельних відносин розпочалися з ухвалення Земельного кодексу 1992 року. Його затвердження Верховною Радою дозволило почати роздержавлення, паювання й приватизацію землі в аграрних підприємствах. На початковому етапі роздержавили землю, яка юридично перебувала в державній власності в радгоспах. Земельні угіддя передавали в колективну власність сільськогосподарським підприємствам. Це відбувалося за умови, що на вимогу членів господарства земля буде розпайована й за потреби виділена в натурі вже зі статусом приватної власності.

 

Фото: Majda Smalova

 

Як наслідок, з’явилися КСП — колективні сільськогосподарські підприємства. Це забезпечило поступовий та майже безконфліктний перехід земель від державної власності до приватної. Далі відбувалося паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям. Таку землю розподіляли на паї — земельні частки. Членам підприємств видавали сертифікати єдиного зразка, що гарантували право на земельну частку. Власники сертифікатів отримали право на вільний вихід із підприємства зі своїми земельними паями та виділення їх на місцевості. До кінця 1999 року завершився початковий етап земельної реформи. Понад 6 мільйонів сільських жителів отримали сертифікати, що підтверджували їхнє право на виділення земельних часток у приватну власність.

Новий етап земельної реформи почався наприкінці 1999 року з реформування раніше створених КСП. Це була форма аграрного підприємництва, але, на думку реформаторів, вона залишалася надто схожою на колгосп, щоб відповідати вимогам вільного ринку землі та міжнародних фінансових установ. Зокрема, у цей час МВФ активно просував своє бачення та надавав поради українському уряду щодо процесів приватизації. Тому виникла необхідність переформатувати їх в господарські структури на засадах приватної власності. Тоді власникам земельних паїв активно виділяли ділянки реформованих КСП в натурі та оформлювали державні акти на право власності на землю. Таке виділення паїв проводилося аж до кінця 2000-х років. До Державного земельного кадастру паї продовжують вносити до сьогодні.

 

Переломний момент

Ще одним поштовхом до реформування земельних відносин стала нова редакція Земельного кодексу України (ЗКУ) в жовтні 2001 року.

В ній були закріплені принципи проведення земельної реформи:

• розвиток приватної власності на землю;

• гарантування державою прав на землю громадянам та юридичним особам;

• розмежування земель державної та комунальної власності;

• нарощення економічного потенціалу земель у населених пунктах;

• впровадження державного управління земельними ресурсами й землекористування на основі економічних методів;

• удосконалення обчислення плати за землю;

• розвиток орендних відносин.

 

Фото: Niels Ackerman

 

Цим же Земельним кодексом увели й низку обмежень на ринку земельних відносин, зокрема мораторій на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення.

 

Мораторій на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення —  тимчасова заборона власникам паїв здійснювати купівлю-продаж своїх ділянок, змінювати їх цільове призначення, вносити права на земельну частку (пай) до статутних капіталів господарських товариств та передавати у заставу. Водночас цільове призначення земель державної власності змінювати можна. Єдиними доступними формами ведення земельних відносин стали оренда, дарування, успадкування та обмін рівноцінними земельними ділянками. Проте через ці механізми, окрім оренди, землю можна передати лише фізичним особам, але не юридичним особам.

 

На засіданні Верховної Ради, на якому ухвалили новий Земельний кодекс, представники уряду заявляли, що мораторій — це тимчасове рішення. Згодом мало бути розроблене законодавство, яке б сприяло формуванню земельного ринку з «адекватними» цінами. Згідно зі стенограмою, народний депутат від партії «Народний рух України» Валерій Асадчев висловлював занепокоєння, що в разі ухвалення норм Кодексу про передання землі в приватну власність з’явиться десять латифундистів, а решта перетвориться на наймитів. У проекті Кодексу врахували такі зауваження депутатів. Запропонований проект припиняв дію всіх положень про купівлю-продаж землі до 2005 року. За цей час все мало бути підготовлене до запуску ринку землі.

 

 

За вікном 2019 рік. Мораторій продовжували десять разів. Тимчасове в Україні —  найдовговічніше. До якого часу його будуть продовжувати? Відповідали по-різному:

• поки не буде створено земельний кадастр, згодом — поки кадастр не буде оцифровано;

• поки не буде створено державний земельний банк;

• поки не буде розроблено, розглянуто й схвалено законопроект про обіг земель сільськогосподарського призначення.

 

"41 млн га сільськогосподарських земель підпадають під дію мораторію, з яких 27,7 млн га (68%) — паї, що перебувають у приватній власності громадян."

 

Кожен із цих процесів розтягнувся на неочікувано довгий час — і відповідного закону про ринок землі досі не існує.

Згідно з інформацією від Держгеокадастру, 41 млн га сільськогосподарських земель підпадають під дію мораторію, з яких 27,7 млн га (68%) — паї, що перебувають у приватній власності громадян. Мораторій також поширюється на 10,5 млн га земель державної та комунальної власності.

 

Мораторій набуває чинності

Мораторій мав запобігти концентрації земель, але реальність виявилася іншою. Попри формальну заборону на купівлю-продаж, відбулося найдраматичніше зростання концентрації земель в пострадянській історії України. Чому так сталося?

Оренда стала основним (хоч і не єдиним) способом встановлення контролю над сільськогосподарськими угіддями. Одразу після роздержавлення земель з’явився гігантський ринок земельних ділянок. Через величезну пропозицію оренда залишилася дешевою. Мільйони власників були змушені здавати свою ділянку за низькою ставкою — через ускладнений доступ як до стартового капіталу, так і до власних ділянок, розташованих за 5—10 км від дому всередині земельного масиву. Така ситуація не дозволяла й не дозволяє більшості власників власноруч обробляти свій пай.

 

Фото: Niels Ackerman

 

У 2017 році середня вартість оренди одного гектара земель приватної форми власності в Україні склала близько 40 євро. В Угорщині вартість оренди одного гектара землі становила 160 євро, у Болгарії — 240 євро, а в Нідерландах — 847 євро за гектар.

Таким чином, компанії знайшли законний спосіб оминути мораторій. Поступово вони зосередили сотні невеликих земельних ділянок (у середньому 4 га) під своїм контролем завдяки договорам оренди. Уряд також активно залучився до цього процесу, здаючи державні землі шляхом публічних електронних аукціонів.

 

"В Україні сільськогосподарськими потребами вважають навіть капітальні будівництва для виробництва біогазу."

 

Використання договорів оренди стало ще більш привабливим після вдалого лобіювання змін до Цивільного кодексу України. 2007 року до звичайної оренди додалася довготермінова оренда з набагато ширшими можливостями — емфітевзис. Цей особливий вид права на сільськогосподарську земельну ділянку виник понад дві тисячі років тому в Древньому Римі за часів рабовласництва. Емфітевзис — це право користуватися чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб тривалий час. В Україні сільськогосподарськими потребами вважають навіть капітальні будівництва для виробництва біогазу. За такою схемою, наприклад, агрохолдинг МХП (Миронівський хлібопродукт) почав будувати найбільший біогазовий завод у світі потужністю у 20 МВт. Частину коштів для реалізації цього проекту надав ЄБРР.

Емфітевзис нагадує повноцінну власність на землю, хоча технічно це оренда.

Така форма не одразу стала популярною серед інвесторів, але мораторій все продовжували. Компанії почали пропонувати селянам, власникам земельних ділянок, підписувати договори емфітевзису на максимальний термін 49 років (існує можливість робити його безстроковим) та з опціями одноразової чи щорічної грошової виплати. Врешті, емфітевзис став для агрохолдингів свого роду панацеєю від мораторію, особливо коли мова йде про тривалий інвестиційний проект, як-от біогазовий завод. З третього кварталу 2015-го по другий квартал 2017 року було укладено близько 28 тисяч таких договорів. Вони охоплюють площу близько 80 тисяч гектарів земель.

 

Мораторій: помічник селян чи агробізнесу?

Кількість договорів емфітевзису та охоплених ними площі земель неухильно збільшуються. Громадська організація «Екодія» вважає, що необхідно детальніше пояснювати жителям сільських громад під час укладення такого договору оренди всі його переваги, недоліки та ризики. Річ у тім, що деякі риси емфітевзису несуть загрози зловживань. Наприклад, перепродаж права користування іншій людині без згоди власника, передача в спадщину, практична відсутність у власника можливості розірвання договору тощо.

 

Фото: Niels Ackerman

 

Крім цих нормативних моментів, ще декілька інших проблем перешкоджають розвитку селянських господарств та здорових аграрних структур. Насамперед, це нерівноправні відносини. Оскільки оренда землі — головний спосіб ведення агробізнесу, договори оренди стали важливим інструментом для поглинання слабших конкурентів або захоплення їхньої землі.  В умовах повільного зростання вартості оренди агрохолдинги можуть дозволити собі дещо більшу плату, що дає їм значну перевагу перед фермерами. Як результат, фермер втрачає частину або всю землю та змушений шукати роботу.

Аби отримати доступ до землі й контроль над нею, агрохолдинги й інші потужні інвестори використовують політичні зв'язки та полегшений доступ до капіталу. Вони заручаються підтримкою кредитів від міжнародних фінансових інституцій, таких як Європейський банк реконструкції та розвитку, Європейський інвестиційний банк та Міжнародна фінансова корпорація.

 

"Аби отримати доступ до землі й контроль над нею, агрохолдинги й інші потужні інвестори використовують політичні зв'язки та полегшений доступ до капіталу."

 

Завдяки дозволам від Антимонопольного комітету України компанії зі стабільною фінансовою підтримкою почали купувати компанії разом із їхніми орендованими землями та іншими сільськогосподарськими активами. Великі підприємства з десятками тисяч гектарів земель в обробітку мають вищу рентабельність та інвестиційну привабливість, аніж малі підприємства.

Сильні гравці в агробізнесі намагаються змінити баланс сил на свою користь. Важко не помітити, як впливають агрохолдинги на національну аграрну політику. Маючи «своїх» депутатів у Верховній Раді та комітетах, вони успішно лобіюють необхідні поправки до бюджету — про відшкодування ПДВ експортерам сільськогосподарської продукції, дотації виробникам курятини тощо. На місцевому рівні виборні керівники сільських рад часто в минулому були співробітниками агрохолдингів або просто активно підтримують такі компанії, як «єдиного інвестора в селі».

 

Фото: Niels Ackerman

 

З часу, коли був запроваджений мораторій, поступово з’явилися десятки агрохолдингів із земельними банками в десятки й сотні тисяч гектарів, що сильно впливають на державну політику. Це викликає серйозні сумніви в демократичному розподілі контролю над землею в майбутньому, особливо в контексті глобального змагання за контроль над сільськогосподарськими землями.

 

Глобальне змагання за контроль над сільськогосподарськими землями
Після світової фінансової кризи 2008—2009 років земельні угіддя стали надзвичайно вигідною інвестицією, а компанії хотіли диверсифікувати свої потужності. У цьому глобальному змаганні відбувся масштабний перехід сільськогосподарських земель під контроль приватних компаній найрізноманітнішого штибу (пенсійних і страхових фондів, банків, приватних університетів, агрохолдингів) та компаній державної власності. Україна не стала винятком. Починаючи з 2007—2008 років тут сформувалися декілька компаній, які сконцентрували десятки тисяч гектарів земель по всій країні. У процесі концентрації земель агрокомпанії отримують контроль не тільки над значними масивами угідь, але й над місцевими людьми, а інколи й над владою. Про це свідчать дослідження та розслідування громадських та дослідницьких організацій у Румунії, Болгарії, а також Transnational Institute (Нідерланди).

 

Зацікавлені сторони

Через заплутаність теми й ситуації в цілому деякі сторони не хочуть висловлювати свою позицію про продовження/скасування мораторію на продаж земель. Наприклад, деякі агрохолдинги уникають конкретики, щоб не налякати десятки тисяч орендодавців тим, що їхні земельні ділянки після зняття мораторію можуть скупити одним махом.  

 

Фото: Niels Ackerman

 

Отже, позиції сторін наразі такі:

• агрохолдинги — безпосередні оператори земельних угідь: частина підтримує запровадження ринку продажу земель, частина —  ні, дехто поки публічно не висловив свою позицію;

• міжнародні та національні фінансові інституції — це інвестиційні фонди, банки розвитку тощо, які вбачають значний потенціал у запровадженні ринку земель. Вони вже готують варіанти фінансування бізнесу для придбання сільськогосподарських земель;

• політичні партії, які часто спекулюють та маніпулюють електоратом, чутливим до теми землі, але врешті вони лобіюють інтереси агропідприємств;

• громадські організації, які часто перебувають під впливом агрохолдингів, депутатів або закордонних грантодавців, і лише зрідка є незалежними та мають власну позицію про заборону на продаж земель;

• влада, що намагається бути дипломатичною з усіма сторонами. Фактично влада на боці агрохолдингів, які гальмують процес зняття мораторію. Водночас вона змушена дослухатися й до міжнародних фінансових організацій, яким поки що достатньо декларування намірів до скасування мораторію.

 

"Деякі люди навіть не знають про мораторій. Вони впевнені, що продаж відбувається — через договори емфітевзису, дарування, продаж після зміни цільового призначення (у випадку землі державної форми власності)."

 

Остання гучна заява значної групи зацікавлених сторін — Меморандум між правозахисними громадськими організаціями, бізнес-асоціаціями й інвестиційними фондами. На їхню думку, мораторій стримує інвестиції в сільське господарство країни та призвів до значного занепаду сільських територій. Хоча тогорічна купівля саудівською компанією SALIC українського агрохолдингу  «Мрія» може свідчити про протилежне (цей контракт став найбільшою інвестицією в сільськогосподарський сектор України з часів незалежності).

Цікаво, що індивідуальним власникам земельних ділянок не вдалося об’єднатися для подібного меморандуму за 18 років. Чому так? Поспілкувавшись із десятками людей на Івано-Франківщині, Вінниччині та Черкащині, вдалося дізнатися, що деякі люди навіть не знають про мораторій. Вони впевнені, що продаж відбувається — через договори емфітевзису, дарування, продаж після зміни цільового призначення (у випадку землі державної форми власності).

 

Поза мораторієм: на шляху до справедливих земельних відносин

Хоча майбутнє мораторію доволі туманне, рано чи пізно його мають скасувати. Він не виконав своє завдання запобігти концентрації земель, як передбачалося, а навіть полегшив цей процес, адже компаніям не треба володіти землею, щоб її контролювати. У 2018 році Європейський суд з прав людини визнав, що мораторій порушує права власників.

Процеси концентрації земель навряд чи зупиняться в найближчий час. Модель і масштаби виробництва, характерні для значної кількості агрохолдингів, мають нищівний вплив на довкілля. Хімічні добрива та пестициди, монокультурність, вирощування ГМО-рослин, важка техніка — все це призводить до деградації ґрунтів, їх ущільнення, ерозії та втрати родючості, а також зниження біорізноманіття.

 

 

Зняття мораторію в найближчому майбутньому може призвести до нового перерозподілу ресурсів чи радше посилити нинішній розподіл сил в агробізнесі. Саме тому треба добре подумати над регулюванням земельних відносин, здатним захистити права селян та запобігти ще більшій концентрації та деградації земель. Довгоочікуваний закон про обіг земель сільськогосподарського призначення має стати універсальним інструментом для регулювання купівлі-продажу земель та земельних відносин у цілому. Він має забезпечити максимально демократичні умови доступу до землі, зокрема для маргіналізованих груп населення, якими на сьогодні є селяни й дрібні фермери.

Для цього варто скористатися міжнародними напрацюваннями, такими як «Добровільні керівні принципи відповідального регулювання питань володіння та управління земельними, лісовими та рибними ресурсами у контексті Національної продовольчої безпеки» (далі ДП) від Світової продовольчої організації ООН (FAO). Всі країни-члени ООН тією чи іншою мірою долучилися до розробки цього документу.

 

Добровільні керівні принципи відповідального регулювання питань володіння та управління земельними, лісовими та рибними ресурсами у контексті Національної продовольчої безпеки (ДП, англійською VGGT)
Затверджені на спеціальній сесії Комітету з продовольчої безпеки FAO у 2012 році після трирічних консультацій з громадськістю та урядами країн світу. Вони стали першим міжнародним інструментом для управління земельними, рибними та лісовими ресурсами, який базується на правах людини. ДП можуть стати чудовим інструментом у процесі розбудови земельних відносин в Україні. Наприклад, в одному з перших положень (1.1) йдеться про забезпечення реалізації та захист прав вразливих груп населення, розвиток сільської місцевості, охорону довкілля, стабільний економічний та соціальний розвиток. У цьому ж руслі захист та повага до законних прав, у цьому випадку на землю (п. 4.4), впровадження ефективних заходів із запобігання спекуляції та концентрації земель (п. 11.2), відповідальні аграрні інвестиції, особливо для дрібних власників землі (п. 12.3), та розвиток механізмів моніторингу якості земельних відносин за участі всіх зацікавлених сторін (п. 26.2.

 

Наразі невідомо, наскільки ефективно Добровільні принципи враховуються в новому законопроекті про обіг сільськогосподарських земель, над яким працює Мінагрополітики. Попередній досвід імплементації ДП до деяких законодавчих актів в Україні показує, що їм приділяють недостатньо уваги.

 

"Ми стали свідками неефективності заборони на продаж землі."

 

Проте обговорення майбутньої земельної політики не мають обмежуватися питанням скасування чи продовження мораторію. Уряду варто вивчити умови, які за нинішнього формату земельних відносин призвели до фактичної монополізації земель. Така політика повинна подолати обмеження, котрі утримують людей від обробітку власних земель і спонукають їх здавати в довгострокову оренду.

 

 

Необхідно сформувати цілісну стратегію стимулювання дрібних землевласників —  від стартового фінансування для молодих фермерів до розвитку інфраструктури, яка б полегшила дрібним виробникам доступ до ринків. Слід надавати пріоритет виробництву продовольства над іншими формами землекористування, наприклад виробництвом біоенергії. Це має доповнюватися екологічними законами, які захистять довкілля від безвідповідального агровиробництва.

Форма скасування мораторію та вектор аграрної політики, безумовно, залежатимуть від політичної волі майбутньої влади, що утвориться після цьогорічних виборів. Але це залежатиме й від того, як громадськість буде залучена до розробки законопроекту про ринок землі. Ми стали свідками неефективності заборони на продаж землі. Тому підхід до регулювання обігу сільськогосподарських земель повинен стати відповідальнішим. Земля — важливий ресурс і частина екосистеми, яка серйозно впливає на розвиток суспільства, особливо в сільській місцевості.

Читайте також:

Земельний мораторій: загрози, механізми, перспективи (Інтерв'ю з Романом Грабом)

Експорт сировини як національна ідея та наповнення бюджету (Олександр Кравчук)


Стаття створена за підтримки Transnational Institute.

 

 

Transnational Institute — міжнародний інформаційно-дослідницький інститут, що дотримується принципів створення справедливого, демократичного й стабільного світового розвитку.

Об'єднання «The Hands On the Land for Food Sovereignty» — це кампанія, яку колективно проводять 16 партнерів. Це селянські та соціальні рухи, НДО, що спеціалізуються на питаннях розвитку й довкілля, правозахисні організації та дослідницькі установи. Їхня діяльність спрямована на підвищення в Європі суспільної обізнанності в питаннях користування та управління земельними, водними й іншими ресурсами, а також впливу цих факторів на реалізацію права на харчування та продовольчого суверенітету
.

Оставить комментарий