Історія формування боргової залежності України

Кравчук, Олександр

  • 30 April 2015
  • 11831

Дана аналітична стаття підготовлена в рамках роботи економічного відділу Центру соціальних і трудових досліджень.

Сучасна світова економічна система все більше залежна від міжнародного фінансового капіталу, який стає визначальним у системі розподілу ресурсів. При цьому фінансові потоки ґрунтуються на диспропорціях економічного розвитку та зростанні залежності саме країн-боржників третього світу, а не країн «центру». В дану систему було послідовно вбудовано і українську економіку. Зростала її залежність від зовнішньої кон’юнктури на сировинні товари. Нестабільність зовнішніх ринків, скорочення внутрішнього споживання разом із відсутністю розвитку перспективних галузей призводили до витискування прибутків із залишків створеної в радянські часи промисловості і відтоку капіталів за кордон, домінування імпортної споживчої продукції на українському ринку. В таких умовах прогнозованим було потрапляння України в залежність від зовнішнього кредитування. А з урахуванням втрати промислових виробництв східного регіону, в якому генерувалась значна частина валютної виручки України, ще гостріше постало питання фінансової стабільності. У відповідь на це українська влада вперто продовжує курс на нарощення зовнішніх запозичень. Проте доцільність такої політики викликає серйозні сумніви, адже, як і будь-які інші кредити, їх доведеться повертати в майбутньому із відсотками, що ставить під загрозу будь-яку можливість «українського прориву». Нас фактично штовхають до «грецького сценарію», за якого фінансова допомога надається в обмін на жорсткі заходи соціальної економії, а в підсумку країна залишається не тільки в стані соціально-економічної кризи, а й з портфелем багатомільярдних боргів.

Тому актуальним є дослідження доцільності поточної боргової політики. Одним із важливих елементів такого аналізу є вивчення міжнародного досвіду накопичення боргів. Історія кредитних відносин України з моменту оголошення незалежності була досить неоднозначною, управління державним боргом здійснювалось в комбінації різноманітних методів управління. Тому доцільним буде розділити історію зовнішнього кредитування на ряд етапів і дослідити специфіку кожного з них.

1. Вихід на міжнародні ринки позичкового капіталу в 1991-2000 рр. Формування системи управління державним боргом

Даний період характеризується безсистемним накопичення державного боргу, переважанням обсягів зовнішніх запозичень над внутрішніми і державних над приватними, накопиченням досвіду управління кредитними ресурсами і спробами виробити самостійну боргову політику. На момент розпаду СРСР Україна не мала зовнішніх боргових зобов’язань згідно «нульового варіанту» розподілу пасивів і активів колишнього СРСР. Фінансова система країни початку 90-х років характеризувалась хронічними бюджетними дефіцитами, залежністю від енергетичного імпорту і перенесенням боргових зобов’язань простроченої заборгованості за енергоносії з приватного сектору на державний, гіперінфляцією, яка покривалась за рахунок грошових емісій, відсутністю досвіду у сфері міжнародних кредитних відносин та нормативно-правової бази для їх забезпечення. Впровадження ринкової економіки, розрив зв’язків єдиного господарського комплексу радянських республік і пов’язане із тим падіння виробництва призводили до зменшення податкового наповнення бюджету та його гострого дефіциту. Як наслідок, скорочувалися ресурси для соціального забезпечення, катастрофічно зростала заборгованість по виплаті заробітних плат працівникам бюджетної сфери тощо. В таких умовах для покриття дефіциту бюджету українська влада зверталася за фінансовою допомогою до зовнішніх кредиторів, почав стрімко накопичуватись державний борг (рис. 1).

1

Рис. 1. Динаміка накопичення державного боргу (на кінець року) в розрізі внутрішнього і зовнішнього кредитування. [Мінфін, НБУ, Рахункова палата]

На перших етапах це було залучення кредитів з окремих країн, в першу чергу – колишніх республік СРСР. Вже протягом перших трьох років зовнішній державний борг зріс до 3,6 млрд. дол. США, з яких понад 2,7 млрд. дол. становили кредити, оформлені як врегулювання простроченої заборгованості перед Росією. З 1992 року починають видаватись позики Національного Банку України та державні гарантії під іноземні кредити українським підприємствам. При цьому не існувало прозорого механізму оцінки кредитних проектів, що породжувало свавілля в плані корупційних схем. Рішення про кредитування приймалось невеликою групою посадовців Валютно-кредитної ради Кабінету Міністрів України без конкурсних процедур та методичних напрацювань, на основі суб’єктивних методів та оцінок. Не менш важливо і те, що не прораховувалися можливості державного бюджету обслуговувати утворені зобов’язання держави у встановлені угодами терміни. На таких умовах за 7 років, з 1992 по 1999 рр., було оформлено державних гарантій по кредитах на суму 2,4 млрд. дол. [Рахункова палата України, 2003]. Борги ж підприємств-позичальників здебільшого не поверталися і перекладалися на державу, підштовхуючи країну до фінансової кризи у майбутньому.

Про безсистемність накопичення зовнішнього боргу в перші роки незалежності свідчить той факт, що тільки на початку 1995 року приймається Постанова КМУ «Про пріоритетні напрями іноземних кредитів», яка обмежила практику хаотичних державних гарантій підприємствам і принаймні запустила процес упорядкування відносин зовнішнього кредитування та вироблення інструментів зваженої боргової політики [Постанова КМУ № 234, 1995]. При цьому фактично не розвивався внутрішній ринок державних позик і частка зовнішнього боргу вже в 1996 році склала 80% у загальній структурі державного боргу.

Бажання вийти на нові ринки позичкового капіталу відкриває нову сторінку зовнішніх відносин України – починається історія кредитування України міжнародними фінансовими інституціями (МФІ), до яких відносять: Світовий Банк, Міжнародний валютний фонд (МВФ), Міжнародний банк реконструкції і розвитку (МБРР), Європейський банк реконструкції і розвитку (ЄБРР). За рахунок кредитів від зазначених організацій зовнішній борг тільки протягом 1995 року збільшився на 3,2 млрд.  дол. США

Важливо відзначити наявність певних особливостей у співпраці з МФІ. Країна-позичальник отримує кредитування не лише на загальних умовах окупності, а й під конкретні зміни внутрішньої політики. В країні, яка бере кредит, відповідно до усталеної політики МФІ, впроваджуються неоліберальні реформи, одним із ключових наслідків яких є зменшення соціальної функції держави і переведення процесів на ринкову «саморегульованість». Теоретично такі заходи мають слугувати збільшенню кредитоспроможності перед міжнародними кредиторами, стабілізації платіжного балансу та бюджетного дефіциту. Але світова практика показує, що такі відносини є фактично інструментом контролю за розвитком країн, з нав’язуванням їм моделі «периферійного» розвитку.

Так, передумовою отримання першого кредиту від МВФ стало підписання українським урядом у вересні 1994 р. «Меморандуму з питань економічної політики та стратегії», який став стартом прискореного впровадження ринкових відносин в Україні. Цей документ фактично обмежував незалежність української влади у проведенні внутрішньої політики та визначав напрямки розвитку українського суспільства [Економічна безпека України, НІСД, 1997].

До основних вимог належали:

  • лібералізація системи зовнішньої торгівлі,
  • лібералізація обмінного валютного курсу та цінової політики, зокрема обмеження регулювання цін,
  • скорочення субсидіювання і впровадження адресної допомоги населення,
  • прискорення приватизації підприємств державного сектору,
  • реструктуризація природних монополій та окремих підприємств,
  • скорочення державного дефіциту,
  • дерегуляція та адміністративна реформа.

Отже, можна зробити висновок, що виконання Меморандуму мало на меті інтеграцію української економіки до світового ринку із розвинутими «сировинними» галузями економіки та споживанням готової імпортної продукції (ліквідація індикативних цін на експорт, скасування існуючих вимог щодо сертифікації якості імпортних товарів іноземного виробництва, масова приватизація експортно-орієнтованих підприємств) із одночасним зменшенням соціального навантаження (скорочення субсидування, підвищення комунальних тарифів і адміністративних цін до рентабельного рівня). Проте на практиці далеко не всі умови виконувались українською стороною, адже влада усвідомлювала, що беззастережне їх виконання призвело би до подальшого загострення соціально-економічної ситуації і поставило під загрозу сам курс переходу на капіталістичні рейки розвитку і їх панівний статус. Це відобразилось в «уривчастому» характері відносин з МВФ: українська сторона регулярно порушувала і пригальмовувала виконання умов кредитування, а міжнародні кредитні установи обмежували обсяги фінансування у відповідь.

Паралельно з виходом на міжнародні фінансові ринки змінюється внутрішня політика Національного Банку. Замість масштабних грошових емісій починається практика залучення кредитних коштів через державні облігації. В березні 1995 року відбуваються перші аукціони розміщення облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП), до яких через українські банки отримали доступ і нерезиденти, скупивши більше половини таких цінних паперів [Рахункова плата України, 2001]. Але якщо такий інструмент вирішував питання бюджетного дефіциту в короткостроковому періоді, то через їх високу прибутковість (40-65% річних) це призводило до багатократних переплат за відсотками і знову до необхідності нових запозичень внаслідок зростання дефіциту бюджетів майбутніх періодів, в яких такі позики погашались. Ситуацію ускладнювало зростання заборгованості за «товарними кредитами» перед країнами СНД, в першу за спожитий газ та паливні матеріали. Так, станом на 1995 рік Україна накопичила борг за природний газ перед Туркменістаном в розмірі 723 млн. дол. США та російським Газпромом на суму 1,4 млрд. дол. США.

В таких умовах починався новий етап у фінансовій системі країни – введення національної валюти, гривні, у 1996 році. Незважаючи на певну стабілізацію внаслідок цього фінансової системи, політика управління державним боргом не сприяла його зменшенню (рис. 2).

2

Рис. 2. Динаміка накопичення зовнішнього боргу України в 1993-1999 рр. в розрізі основних джерел кредитування [Міністерство фінансів України].

Як бачимо з рисунку, поява власної грошової одиниці дала можливість розширити джерела кредитування. Почали отримуватися позики на міжнародних фінансових ринках шляхом випуску єврооблігацій, залучались кредити іноземних комерційних банків, випускались облігації зовнішньої державної позики (ОЗДП). Навіть в умовах зменшення кредитування МВФ внаслідок чергового невиконання умов фонду в економічній політиці, в 1997 році вдалось залучити понад 0,5 млрд. дол. США через іноземні комерційні банки. І хоча такі позики і були дорожчими (10-17% річних) та більш короткостроковими внаслідок низького кредитного рейтингу країни (1-3 роки), проте ці кошти можна було використовувати без будь-яких додаткових умов. Але зростання напрямків фінансування не змінювало того факту, що нові позики брались на погашення накопичених раніше боргів. В 1997 році на перше місце за обсягом позичкових ресурсів Україні вийшли Міжнародні фінансові інституції із 42,3% зовнішнього боргу, з яких МВФ та Світовому Банку належало сукупно 91,3%. Іншим борговим тягарем залишались кредити перед урядами країн – 34,8%, або 4,34 млрд. дол. США в 1999 році, з яких понад 3 млрд. Україна була винна Російській Федерації. В цей же час стрімко зростає боргове навантаження на бюджет по обслуговуванню облігацій внутрішнього боргу, яке набувало загрозливого для економіки характеру фінансової піраміди.

Ситуація з гарантованим державним боргом (іноземні кредити різним, в тому числі приватним, підприємствам і організаціям під гарантії держави) до кінця 1990-х років теж стає неконтрольованою. Видатки з обслуговування (виплати по кредитних відсотках) та погашення кредитів (виплата тіла кредиту) під державні гарантії зросли до 31% від сукупних боргових платежів держави, включно із внутрішнім. Стрімко накопичувались прострочені борги, за які мала відповідати держава (рис. 3).

 3

Рис. 3. Обсяг простроченої заборгованості за кредитами підприємств, залучених під державні гарантії в 1995-1999 рр. [Рахункова палата України, 2003] 

За даними рахункової палати України, менше 15% підприємств-позичальників іноземних кредитів сплачували належні платежі; близько третини взагалі не здійснювали погашення отриманих ними кредитів. Цікавим є те, що переважна більшість такої заборгованості, – це зобов’язання вітчизняних підприємств по оплаті товарів, поставлених з-за кордону. А отже, за рахунок державного бюджету фактично дотувались іноземні виробники, замість розвитку власного виробництва.

Загалом по зовнішньому кредитуванню, яке складало левову частку державного боргу, вже з 1995 року щорічні витрати на обслуговування та погашення перевищують нові боргові надходження. Кредити бралися для перекриття дефіциту бюджету, який формувався в тому числі через необхідність виплат по зовнішніх боргах. Недалекоглядна боргова політика в умовах розгортання світової фінансової кризи призвела в 1998 році до суттєвого скорочення позичкових ресурсів  як зовнішніх, так і внутрішніх джерел.

2. 1999 – 2007 рр. Реструктуризація і перехід до зваженої політики в управлінні державним боргом

Наслідком безвідповідального фінансового управління стало те, що вже у 1999 році державний борг зріс до 15,3 млрд. дол. США, що перевищило критично допустимий рівень у 60% від валового внутрішнього продукту. Уряд виявився неспроможним сплачувати по накопичених боргах. Обсяг необхідних виплат лише Міжнародному валютному фонду в 2000-му році перевищував всі валютні резерви НБУ. Загальні платежі по зовнішньому державному боргу в 2000-му році мали бути вдвічі вищими за показники попереднього і становити 3,7 млрд. гривень. Поставало нагальне питання реструктуризації зовнішнього та внутрішнього боргу і докорінної зміни боргової політики.

Найперше було вирішено питання внутрішнього та зовнішнього боргу перед комерційними кредиторами. В жовтні 1999 року Верховна Рада, попри спротив уряду, ініціює заборону взяття нових іноземних кредитів під державні гарантії [Про інформацію КМУ про структуру і динаміку державного боргу України]. Виплати по облігаціях внутрішньої державної позики в «добровільному» порядку було переоформлено на нові документи з погашенням вже у 2001-2004 роках. Для іноземних держателів ОВДП були випущені спеціальні євробонди. Зобов’язання по зовнішніх комерційних боргах було замінено єврооблігаціями з 10-11% річною ставкою, які погашались до 2007 року. Міжнародні фінансові інституції небезпідставно сприйняли такі кроки як суверенний дефолт, що призвело до падіння кредитних рейтингів країни. Постала ймовірність того, що кредитори висунуть Україні вимоги по достроковій виплаті всієї суми боргів. Треба було негайно вирішити основне питання зовнішнього боргу перед іноземними урядами та МФІ. Перемовини з Паризьким клубом кредиторів (19 країн з розвинутою економікою, які спільно урегульовують заборгованість перед ними країн-позичальників) затягнулись до літа 2002 р. При цьому вдалось домовитись про реструктуризацію 580 млн. дол. США боргу із 980-ти. Фактично оформлялась відстрочка платежів на 12 років з трирічним пільговим періодом і погашенням 18-ма рівними частинами. Програмою реструктуризації також були охоплені єврооблігації зовнішньої позики 1995 pоку, оформлені для платежів за газ Російській Федерації. В підсумку, вийшло зменшити борговий тиск на бюджет у короткостроковому періоді; загальний обсяг зовнішнього державного боргу України в 2000 р. скоротився на 17,1%.

Загалом, що стосується боргу перед Росією, то було досягнуто домовленості про його зменшення на 1,13 млрд.  дол. США. Так, за Угодою «Про взаєморозрахунки, пов’язані з розділом Чорноморського флоту і перебуванням ЧФ Росії на території України», передбачалась компенсація вартості отриманих від України кораблів, суден і плавзасобів у розмірі 526,5 млн. дол. США. За цим же документом, Росія зменшила держборг України за поставки ядерного палива для атомних електростанцій і нафтопродуктів на загальну суму 450 млн.  дол. США за вивезену в 1992 році тактичну ядерну зброю. [Про ратифікацію Угоди між Урядом України та РФ]. Також з 1 січня 1998 року значна частина державного боргу України перед РФ погашалась заліком плати за використання російським флотом земельних ділянок і об’єктів берегової інфраструктури, акваторій бухт, відшкодування екологічної шкоди тощо. Борг за російський газ, який на той час Україна споживала без передоплати, яку ще в 1995 році було оформлено облігаціями державної зовнішньої позики, домовились погасити до 21 червня 2007 року [Лісовенко, 2000].

Слід зазначити, що реструктуризація зовсім не означала відмову оплачувати борги чи списання частини боргів. Фактично, реструктуризація лише знімала поточне боргове навантаження і розподіляла його на майбутні періоди. Більше того, це призвело до додаткових витрат із обслуговування державного боргу (за деякими оцінками, понад 209 млн. дол. США). Проте потрібно визнати, що українська влада отримала час для маневру і зробила спроби вироблення більш зваженої боргової політики, а також час для перегляду принципів відносин із міжнародними кредиторами. Так, з 2000-го року через відмову уряду виконувати вказівки фонду у реалізації ринкових реформ, зводиться до мінімуму кредитування України Міжнародним валютним фондом (отримано 0,5 млрд. дол. США з передбачених 1,8 млрд.  дол. США на 2001-2003 рр.), з 2002 року Україна взагалі перестає брати кредити МВФ, а з кінця 2004 року співпраця обмежується консультативними й технічними послугами, до 2008 року нових кредитних програм не відкривалось. З аналогічних причин (висувались вимоги по приватизації енергетичних підприємств, зростання тарифів на енергоносії для населення, «оптимізація» системи пільг та субсидування) було обмежено співпрацю з групою Світового банку, зокрема, з Міжнародним банком реконструкції та розвитку. Було розроблено і затверджено Концепцію державної боргової політики на 2001 – 2004 роки, якою визначались оптимальні джерела фінансування з пріоритетом на внутрішні ресурси, декларувалась необхідність зменшення боргового навантаження, запобігання подальшому збільшенню зовнішнього боргу та створення ефективної системи управління державним боргом, недопущення безконтрольного збільшення державного боргу, забезпечення координації в цій діяльності органів виконавчої влади, установ та організацій [Постанова КМУ № 1483, 2000]. Вказані напрями лягли в основу проведення боргової політики України на найближчий період.

Наслідком економічного відновлення стало зникнення недовіри до українського фінансового ринку на міжнародній арені. Протягом 2004 року низка провідних рейтингових агентств підвищила кредитний рейтинг України до В – В+ зі стабільним та позитивним прогнозом. Це дало доступ уряду до міжнародних фондових ринків і розміщенню єврооблігацій України за рекордно низькими ставками на рівні 6,9% річних.

Наслідком вищевказаного стало зменшення боргового тиску на економіку (рис. 4).

Як бачимо, співвідношення державного боргу до ВВП послідовно скорочувалось після реструктуризації та зміни пріоритетів у фінансовій політиці – із 61% в 1999 році до мінімального значення в 12% у 2007 році. Виникають питання: яким чином вдалось достягти таких змін? Що, окрім зміни політики з міжнародними фінансовими інституціями, могло забезпечити економічне зростання? Можливо, відбувались докорінні перебудови в економічному секторі? Створено перспективи економічного прориву у високотехнологічних галузях, досягнуто успіху у впровадженні нової моделі розвитку суспільства на основі покращення доступу до знань, інноваційного розвитку та зростання вкладень у підвищення людського капіталу? На жаль, ні. Відповідь полягала переважно у сприятливій кон’юнктурі світового ринку на товари сировинного характеру, які поставлялись на експорт українськими підприємствами.

 4-5

Рис. 4. Співвідношення боргових зобов’язань України, міжнародних резервів та ВВП у 2000-2015 рр. на кінець року. [Міністерство Фінансів України, НБУ]

Наприклад, частка експорту в обсягах реалізованої продукції металургії зросла до 79%, в сфері машинобудування – до 74% [Кравчук, 2014]. Відновлення у машинобудуванні носило теж екстенсивний характер і відбувалось без належного переоснащення виробничої бази, темпи інвестицій в яку значно відставали від темпу вкладень у торгівлю й інші швидкоокупні галузі. Отже, спостерігався переважно відновлюваний ріст економіки на залишках створеного в радянські роки промислового потенціалу (металургія, хімічна промисловість, важке машинобудування), який опинився після приватизації в руках олігархічних груп. Правда частина створеного в рамках такої моделі продукту, яка не виводилась в офшори, збільшувала оподатковану базу, дозволяла обмежувати зовнішнє кредитування і навіть поступово покращувати соціальні стандарти населення. Втім, зростання соціальних трансфертів населенню (з 12% від усіх бюджетних виплат у 1999 році до 22-28% у 2005-2008 р.) не підкріплювалось програмами розвитку перспективних галузей і не формували пропозиції товарів для споживання у національного виробника [Геєць, 2009].

Такий розвиток без технічного переоснащення (ступінь зносу основних фондів зріс у 2008 році до 61%) був обмеженим за своїм визначенням [Держкомстат]. Не змінились також принципи залучення кредитних коштів. Так, в 2005 році в загальному обсязі зовнішніх запозичень (7,2 млрд. грн.) позики на фінансування інвестиційних проектів становили менше 15%, все інше йшло на покриття поточних виплат і рефінансування існуючого державного боргу.

Важливо зрозуміти зміну факторів впливу на фінансову стабільність країни. Якщо під час трансформаційних процесів кінця 90-х основними причинами кризи були накопичення державних боргів і гарантій під сумнівні проекти, то з середини 2000-х років цю роль зіграв приватний сектор. Ситуація на міжнародних ринках сприяла приходу в Україну спекулятивного приватного капіталу. Вкладались, зокрема, значні кошти у ринок нерухомості філіями закордонних банків, при чому переважно в іноземній валюті. Загалом за 4 роки, з 2005-го до вересня 2008 року, обсяги валютного кредитування зросли вдвічі, склавши третину розміру ВВП країни [Шевчук, 2009]. На кінець 2006 року український ринок нерухомості оцінювався в 400% від валового внутрішнього продукту, в той час як навіть на «роздутому» ринку США цей показник становив всього 160% [Гриджук, 2006]. Падіння кредитних ставок приваблювали фізичних осіб до нарощування споживчих кредитів. Політика ж НБУ полягала у невтручанні в такі загрозливі процеси. Все це призводило до посилення імпортозалежності, валютизації економіки, негативного платіжного балансу та вимивання капіталів за кордон, закладаючи тим самим підґрунтя для майбутньої кризи. Виникала «бульбашка перегрітого росту», яка мала рано чи пізно лопнути. Перехід світової фінансово-економічної кризи в її активну фазу в 2008 році призвів до «ефекту зупинки» – масової втечі приватного капіталу з українського ринку, скорочення як внутрішнього, так і зовнішнього попиту на українську продукцію. Перед Україною знову постало питання допомоги міжнародних фінансових інституцій. Отже, комерційний сектор в середині 2000-х років зіграв ту ж саму деструктивну роль відносно фінансово-економічної стабільності країни, що й державний в 90-х, знову штовхнувши Україну на згортання економічної незалежності і нового витка накопичення міжнародних боргів.

3. 2008-2013 рр. Відновлення активної співпраці з міжнародними фінансовими інституціями в умовах розгортання фінансово-економічної кризи і зростання боргової залежності України

Подальша боргова політика виходила із необхідності накопичених раніше диспропорцій економіки та з одночасного намагання втримати докризовий рівень споживання населення. Все це відбувалось в рамках продовження неоліберальної політки, яка не передбачала альтернативних економічних інструментів для зміни моделі соціально-економічного розвитку.

Економічна криза залишала обмежене коло фінансування бюджетного дефіциту в умовах скорочення виробництва і, відповідно, бази оподаткування. По-перше, це використання накопичених золотовалютних резервів, які на кінець 2007 року становили значну суму – 31,5 млрд.  дол. США. За 2008-2013 рр. їх обсяг скоротився на 37%, до 20,4 млрд.  дол. США. По-друге, уряд вже в 2008 році звертається за масштабною допомогою до міжнародних фінансових організацій (табл. 1).

Таблиця 1. Динаміка накопичення державного та гарантованого державою боргу і частки в ній боргу перед МФІ (млрд. дол. США). [Міністерство фінансів України]

Дана стаття підготовлена в рамках роботи економічного відділу Центру соціальних і трудових досліджень.

Сучасна світова економічна система все більше залежна від міжнародного фінансового капіталу, який стає визначальним у системі розподілу ресурсів. При цьому фінансові потоки ґрунтуються на диспропорціях економічного розвитку та зростанні залежності саме країн-боржників третього світу, а не країн «центру». В дану систему було послідовно вбудовано і українську економіку. Зростала її залежність від зовнішньої кон’юнктури на сировинні товари. Нестабільність зовнішніх ринків, скорочення внутрішнього споживання разом із відсутністю розвитку перспективних галузей призводили до витискування прибутків із залишків створеної в радянські часи промисловості і відтоку капіталів за кордон, домінування імпортної споживчої продукції на українському ринку.

В таких умовах прогнозованим було потрапляння України в залежність від зовнішнього кредитування. А з урахуванням втрати промислових виробництв східного регіону, в якому генерувалась значна частина валютної виручки України, ще гостріше постало питання фінансової стабільності. У відповідь на це українська влада вперто продовжує курс на нарощення зовнішніх запозичень. Проте доцільність такої політики викликає серйозні сумніви, адже, як і будь-які інші кредити, їх доведеться повертати в майбутньому із відсотками, що ставить під загрозу будь-яку можливість «українського прориву». Нас фактично штовхають до «грецького сценарію», за якого фінансова допомога надається в обмін на жорсткі заходи соціальної економії, а в підсумку країна залишається не тільки в стані соціально-економічної кризи, а й з портфелем багатомільярдних боргів.

Тому актуальним є дослідження доцільності поточної боргової політики. Одним із важливих елементів такого аналізу є вивчення міжнародного досвіду накопичення боргів. Історія кредитних відносин України з моменту оголошення незалежності була досить неоднозначною, управління державним боргом здійснювалось в комбінації різноманітних методів управління. Тому доцільним буде розділити історію зовнішнього кредитування на ряд етапів і дослідити специфіку кожного з них.

1. Вихід на міжнародні ринки позичкового капіталу в 1991-2000 рр. Формування системи управління державним боргом

Даний період характеризується безсистемним накопичення державного боргу, переважанням обсягів зовнішніх запозичень над внутрішніми і державних над приватними, накопиченням досвіду управління кредитними ресурсами і спробами виробити самостійну боргову політику. На момент розпаду СРСР Україна не мала зовнішніх боргових зобов’язань згідно «нульового варіанту» розподілу пасивів і активів колишнього СРСР. Фінансова система країни початку 90-х років характеризувалась хронічними бюджетними дефіцитами, залежністю від енергетичного імпорту і перенесенням боргових зобов’язань простроченої заборгованості за енергоносії з приватного сектору на державний, гіперінфляцією, яка покривалась за рахунок грошових емісій, відсутністю досвіду у сфері міжнародних кредитних відносин та нормативно-правової бази для їх забезпечення. Впровадження ринкової економіки, розрив зв’язків єдиного господарського комплексу радянських республік і пов’язане із тим падіння виробництва призводили до зменшення податкового наповнення бюджету та його гострого дефіциту.

Як наслідок, скорочувалися ресурси для соціального забезпечення, катастрофічно зростала заборгованість по виплаті заробітних плат працівникам бюджетної сфери тощо. В таких умовах для покриття дефіциту бюджету українська влада зверталася за фінансовою допомогою до зовнішніх кредиторів, почав стрімко накопичуватись державний борг (рис. 1).

1

Рис. 1. Динаміка накопичення державного боргу (на кінець року) в розрізі внутрішнього і зовнішнього кредитування. [Мінфін, НБУ, Рахункова палата]

На перших етапах це було залучення кредитів з окремих країн, в першу чергу – колишніх республік СРСР. Вже протягом перших трьох років зовнішній державний борг зріс до 3,6 млрд. дол. США, з яких понад 2,7 млрд. дол. становили кредити, оформлені як врегулювання простроченої заборгованості перед Росією. З 1992 року починають видаватись позики Національного Банку України та державні гарантії під іноземні кредити українським підприємствам. При цьому не існувало прозорого механізму оцінки кредитних проектів, що породжувало свавілля в плані корупційних схем. Рішення про кредитування приймалось невеликою групою посадовців Валютно-кредитної ради Кабінету Міністрів України без конкурсних процедур та методичних напрацювань, на основі суб’єктивних методів та оцінок. Не менш важливо і те, що не прораховувалися можливості державного бюджету обслуговувати утворені зобов’язання держави у встановлені угодами терміни. На таких умовах за 7 років, з 1992 по 1999 рр., було оформлено державних гарантій по кредитах на суму 2,4 млрд. дол. [Рахункова палата України, 2003]. Борги ж підприємств-позичальників здебільшого не поверталися і перекладалися на державу, підштовхуючи країну до фінансової кризи у майбутньому.

Про безсистемність накопичення зовнішнього боргу в перші роки незалежності свідчить той факт, що тільки на початку 1995 року приймається Постанова КМУ «Про пріоритетні напрями іноземних кредитів», яка обмежила практику хаотичних державних гарантій підприємствам і принаймні запустила процес упорядкування відносин зовнішнього кредитування та вироблення інструментів зваженої боргової політики [Постанова КМУ № 234, 1995]. При цьому фактично не розвивався внутрішній ринок державних позик і частка зовнішнього боргу вже в 1996 році склала 80% у загальній структурі державного боргу.

Бажання вийти на нові ринки позичкового капіталу відкриває нову сторінку зовнішніх відносин України – починається історія кредитування України міжнародними фінансовими інституціями (МФІ), до яких відносять: Світовий Банк, Міжнародний валютний фонд (МВФ), Міжнародний банк реконструкції і розвитку (МБРР), Європейський банк реконструкції і розвитку (ЄБРР). За рахунок кредитів від зазначених організацій зовнішній борг тільки протягом 1995 року збільшився на 3,2 млрд.  дол. США

Важливо відзначити наявність певних особливостей у співпраці з МФІ. Країна-позичальник отримує кредитування не лише на загальних умовах окупності, а й під конкретні зміни внутрішньої політики. В країні, яка бере кредит, відповідно до усталеної політики МФІ, впроваджуються неоліберальні реформи, одним із ключових наслідків яких є зменшення соціальної функції держави і переведення процесів на ринкову «саморегульованість». Теоретично такі заходи мають слугувати збільшенню кредитоспроможності перед міжнародними кредиторами, стабілізації платіжного балансу та бюджетного дефіциту. Але світова практика показує, що такі відносини є фактично інструментом контролю за розвитком країн, з нав’язуванням їм моделі «периферійного» розвитку.

Так, передумовою отримання першого кредиту від МВФ стало підписання українським урядом у вересні 1994 р. «Меморандуму з питань економічної політики та стратегії», який став стартом прискореного впровадження ринкових відносин в Україні. Цей документ фактично обмежував незалежність української влади у проведенні внутрішньої політики та визначав напрямки розвитку українського суспільства [Економічна безпека України, НІСД, 1997].

До основних вимог належали:

- лібералізація системи зовнішньої торгівлі,

- лібералізація обмінного валютного курсу та цінової політики, зокрема обмеження регулювання цін,

- скорочення субсидіювання і впровадження адресної допомоги населення,

- прискорення приватизації підприємств державного сектору,

- реструктуризація природних монополій та окремих підприємств,

- скорочення державного дефіциту,

- дерегуляція та адміністративна реформа.

Отже, можна зробити висновок, що виконання Меморандуму мало на меті інтеграцію української економіки до світового ринку із розвинутими «сировинними» галузями економіки та споживанням готової імпортної продукції (ліквідація індикативних цін на експорт, скасування існуючих вимог щодо сертифікації якості імпортних товарів іноземного виробництва, масова приватизація експортно-орієнтованих підприємств) із одночасним зменшенням соціального навантаження (скорочення субсидування, підвищення комунальних тарифів і адміністративних цін до рентабельного рівня). Проте на практиці далеко не всі умови виконувались українською стороною, адже влада усвідомлювала, що беззастережне їх виконання призвело би до подальшого загострення соціально-економічної ситуації і поставило під загрозу сам курс переходу на капіталістичні рейки розвитку і їх панівний статус. Це відобразилось в «уривчастому» характері відносин з МВФ: українська сторона регулярно порушувала і пригальмовувала виконання умов кредитування, а міжнародні кредитні установи обмежували обсяги фінансування у відповідь.

Паралельно з виходом на міжнародні фінансові ринки змінюється внутрішня політика Національного Банку. Замість масштабних грошових емісій починається практика залучення кредитних коштів через державні облігації. В березні 1995 року відбуваються перші аукціони розміщення облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП), до яких через українські банки отримали доступ і нерезиденти, скупивши більше половини таких цінних паперів [Рахункова плата України, 2001]. Але якщо такий інструмент вирішував питання бюджетного дефіциту в короткостроковому періоді, то через їх високу прибутковість (40-65% річних) це призводило до багатократних переплат за відсотками і знову до необхідності нових запозичень внаслідок зростання дефіциту бюджетів майбутніх періодів, в яких такі позики погашались. Ситуацію ускладнювало зростання заборгованості за «товарними кредитами» перед країнами СНД, в першу за спожитий газ та паливні матеріали. Так, станом на 1995 рік Україна накопичила борг за природний газ перед Туркменістаном в розмірі 723 млн. дол. США та російським Газпромом на суму 1,4 млрд. дол. США.

В таких умовах починався новий етап у фінансовій системі країни – введення національної валюти, гривні, у 1996 році. Незважаючи на певну стабілізацію внаслідок цього фінансової системи, політика управління державним боргом не сприяла його зменшенню (рис. 2).

2

Рис. 2. Динаміка накопичення зовнішнього боргу України в 1993-1999 рр. в розрізі основних джерел кредитування [Міністерство фінансів України].

Як бачимо з рисунку, поява власної грошової одиниці дала можливість розширити джерела кредитування. Почали отримуватися позики на міжнародних фінансових ринках шляхом випуску єврооблігацій, залучались кредити іноземних комерційних банків, випускались облігації зовнішньої державної позики (ОЗДП). Навіть в умовах зменшення кредитування МВФ внаслідок чергового невиконання умов фонду в економічній політиці, в 1997 році вдалось залучити понад 0,5 млрд. дол. США через іноземні комерційні банки. І хоча такі позики і були дорожчими (10-17% річних) та більш короткостроковими внаслідок низького кредитного рейтингу країни (1-3 роки), проте ці кошти можна було використовувати без будь-яких додаткових умов. Але зростання напрямків фінансування не змінювало того факту, що нові позики брались на погашення накопичених раніше боргів.

В 1997 році на перше місце за обсягом позичкових ресурсів Україні вийшли Міжнародні фінансові інституції із 42,3% зовнішнього боргу, з яких МВФ та Світовому Банку належало сукупно 91,3%. Іншим борговим тягарем залишались кредити перед урядами країн – 34,8%, або 4,34 млрд. дол. США в 1999 році, з яких понад 3 млрд. Україна була винна Російській Федерації. В цей же час стрімко зростає боргове навантаження на бюджет по обслуговуванню облігацій внутрішнього боргу, яке набувало загрозливого для економіки характеру фінансової піраміди.

Ситуація з гарантованим державним боргом (іноземні кредити різним, в тому числі приватним, підприємствам і організаціям під гарантії держави) до кінця 1990-х років теж стає неконтрольованою. Видатки з обслуговування (виплати по кредитних відсотках) та погашення кредитів (виплата тіла кредиту) під державні гарантії зросли до 31% від сукупних боргових платежів держави, включно із внутрішнім. Стрімко накопичувались прострочені борги, за які мала відповідати держава (рис. 3).

3

Рис. 3. Обсяг простроченої заборгованості за кредитами підприємств, залучених під державні гарантії в 1995-1999 рр. [Рахункова палата України, 2003] 

За даними рахункової палати України, менше 15% підприємств-позичальників іноземних кредитів сплачували належні платежі; близько третини взагалі не здійснювали погашення отриманих ними кредитів. Цікавим є те, що переважна більшість такої заборгованості, – це зобов’язання вітчизняних підприємств по оплаті товарів, поставлених з-за кордону. А отже, за рахунок державного бюджету фактично дотувались іноземні виробники, замість розвитку власного виробництва.

Загалом по зовнішньому кредитуванню, яке складало левову частку державного боргу, вже з 1995 року щорічні витрати на обслуговування та погашення перевищують нові боргові надходження. Кредити бралися для перекриття дефіциту бюджету, який формувався в тому числі через необхідність виплат по зовнішніх боргах. Недалекоглядна боргова політика в умовах розгортання світової фінансової кризи призвела в 1998 році до суттєвого скорочення позичкових ресурсів  як зовнішніх, так і внутрішніх джерел.

2. 1999 – 2007 рр. Реструктуризація і перехід до зваженої політики в управлінні державним боргом

Наслідком безвідповідального фінансового управління стало те, що вже у 1999 році державний борг зріс до 15,3 млрд. дол. США, що перевищило критично допустимий рівень у 60% від валового внутрішнього продукту. Уряд виявився неспроможним сплачувати по накопичених боргах. Обсяг необхідних виплат лише Міжнародному валютному фонду в 2000-му році перевищував всі валютні резерви НБУ. Загальні платежі по зовнішньому державному боргу в 2000-му році мали бути вдвічі вищими за показники попереднього і становити 3,7 млрд. гривень. Поставало нагальне питання реструктуризації зовнішнього та внутрішнього боргу і докорінної зміни боргової політики.

Найперше було вирішено питання внутрішнього та зовнішнього боргу перед комерційними кредиторами. В жовтні 1999 року Верховна Рада, попри спротив уряду, ініціює заборону взяття нових іноземних кредитів під державні гарантії [Про інформацію КМУ про структуру і динаміку державного боргу України]. Виплати по облігаціях внутрішньої державної позики в «добровільному» порядку було переоформлено на нові документи з погашенням вже у 2001-2004 роках. Для іноземних держателів ОВДП були випущені спеціальні євробонди.

Зобов’язання по зовнішніх комерційних боргах було замінено єврооблігаціями з 10-11% річною ставкою, які погашались до 2007 року. Міжнародні фінансові інституції небезпідставно сприйняли такі кроки як суверенний дефолт, що призвело до падіння кредитних рейтингів країни. Постала ймовірність того, що кредитори висунуть Україні вимоги по достроковій виплаті всієї суми боргів. Треба було негайно вирішити основне питання зовнішнього боргу перед іноземними урядами та МФІ. Перемовини з Паризьким клубом кредиторів (19 країн з розвинутою економікою, які спільно урегульовують заборгованість перед ними країн-позичальників) затягнулись до літа 2002 р. При цьому вдалось домовитись про реструктуризацію 580 млн. дол. США боргу із 980-ти. Фактично оформлялась відстрочка платежів на 12 років з трирічним пільговим періодом і погашенням 18-ма рівними частинами.

Програмою реструктуризації також були охоплені єврооблігації зовнішньої позики 1995 pоку, оформлені для платежів за газ Російській Федерації. В підсумку, вийшло зменшити борговий тиск на бюджет у короткостроковому періоді; загальний обсяг зовнішнього державного боргу України в 2000 р. скоротився на 17,1%.

Загалом, що стосується боргу перед Росією, то було досягнуто домовленості про його зменшення на 1,13 млрд.  дол. США. Так, за Угодою «Про взаєморозрахунки, пов’язані з розділом Чорноморського флоту і перебуванням ЧФ Росії на території України», передбачалась компенсація вартості отриманих від України кораблів, суден і плавзасобів у розмірі 526,5 млн. дол. США. За цим же документом, Росія зменшила держборг України за поставки ядерного палива для атомних електростанцій і нафтопродуктів на загальну суму 450 млн.  дол. США за вивезену в 1992 році тактичну ядерну зброю. [Про ратифікацію Угоди між Урядом України та РФ]. Також з 1 січня 1998 року значна частина державного боргу України перед РФ погашалась заліком плати за використання російським флотом земельних ділянок і об’єктів берегової інфраструктури, акваторій бухт, відшкодування екологічної шкоди тощо. Борг за російський газ, який на той час Україна споживала без передоплати, яку ще в 1995 році було оформлено облігаціями державної зовнішньої позики, домовились погасити до 21 червня 2007 року [Лісовенко, 2000].

Слід зазначити, що реструктуризація зовсім не означала відмову оплачувати борги чи списання частини боргів. Фактично, реструктуризація лише знімала поточне боргове навантаження і розподіляла його на майбутні періоди. Більше того, це призвело до додаткових витрат із обслуговування державного боргу (за деякими оцінками, понад 209 млн. дол. США). Проте потрібно визнати, що українська влада отримала час для маневру і зробила спроби вироблення більш зваженої боргової політики, а також час для перегляду принципів відносин із міжнародними кредиторами.

Так, з 2000-го року через відмову уряду виконувати вказівки фонду у реалізації ринкових реформ, зводиться до мінімуму кредитування України Міжнародним валютним фондом (отримано 0,5 млрд. дол. США з передбачених 1,8 млрд.  дол. США на 2001-2003 рр.), з 2002 року Україна взагалі перестає брати кредити МВФ, а з кінця 2004 року співпраця обмежується консультативними й технічними послугами, до 2008 року нових кредитних програм не відкривалось. З аналогічних причин (висувались вимоги по приватизації енергетичних підприємств, зростання тарифів на енергоносії для населення, «оптимізація» системи пільг та субсидування) було обмежено співпрацю з групою Світового банку, зокрема, з Міжнародним банком реконструкції та розвитку. Було розроблено і затверджено Концепцію державної боргової політики на 2001 – 2004 роки, якою визначались оптимальні джерела фінансування з пріоритетом на внутрішні ресурси, декларувалась необхідність зменшення боргового навантаження, запобігання подальшому збільшенню зовнішнього боргу та створення ефективної системи управління державним боргом, недопущення безконтрольного збільшення державного боргу, забезпечення координації в цій діяльності органів виконавчої влади, установ та організацій [Постанова КМУ № 1483, 2000]. Вказані напрями лягли в основу проведення боргової політики України на найближчий період.

Наслідком економічного відновлення стало зникнення недовіри до українського фінансового ринку на міжнародній арені. Протягом 2004 року низка провідних рейтингових агентств підвищила кредитний рейтинг України до В – В+ зі стабільним та позитивним прогнозом. Це дало доступ уряду до міжнародних фондових ринків і розміщенню єврооблігацій України за рекордно низькими ставками на рівні 6,9% річних.

Наслідком вищевказаного стало зменшення боргового тиску на економіку (рис. 4).
4-5

Рис. 4. Співвідношення боргових зобов’язань України, міжнародних резервів та ВВП у 2000-2015 рр. на кінець року. [Міністерство Фінансів України, НБУ]

Як бачимо, співвідношення державного боргу до ВВП послідовно скорочувалось після реструктуризації та зміни пріоритетів у фінансовій політиці – із 61% в 1999 році до мінімального значення в 12% у 2007 році. Виникають питання: яким чином вдалось достягти таких змін? Що, окрім зміни політики з міжнародними фінансовими інституціями, могло забезпечити економічне зростання? Можливо, відбувались докорінні перебудови в економічному секторі? Створено перспективи економічного прориву у високотехнологічних галузях, досягнуто успіху у впровадженні нової моделі розвитку суспільства на основі покращення доступу до знань, інноваційного розвитку та зростання вкладень у підвищення людського капіталу? На жаль, ні. Відповідь полягала переважно у сприятливій кон’юнктурі світового ринку на товари сировинного характеру, які поставлялись на експорт українськими підприємствами.

Наприклад, частка експорту в обсягах реалізованої продукції металургії зросла до 79%, в сфері машинобудування – до 74% [Кравчук, 2014]. Відновлення у машинобудуванні носило теж екстенсивний характер і відбувалось без належного переоснащення виробничої бази, темпи інвестицій в яку значно відставали від темпу вкладень у торгівлю й інші швидкоокупні галузі. Отже, спостерігався переважно відновлюваний ріст економіки на залишках створеного в радянські роки промислового потенціалу (металургія, хімічна промисловість, важке машинобудування), який опинився після приватизації в руках олігархічних груп. Правда частина створеного в рамках такої моделі продукту, яка не виводилась в офшори, збільшувала оподатковану базу, дозволяла обмежувати зовнішнє кредитування і навіть поступово покращувати соціальні стандарти населення. Втім, зростання соціальних трансфертів населенню (з 12% від усіх бюджетних виплат у 1999 році до 22-28% у 2005-2008 р.) не підкріплювалось програмами розвитку перспективних галузей і не формували пропозиції товарів для споживання у національного виробника [Геєць, 2009].

Такий розвиток без технічного переоснащення (ступінь зносу основних фондів зріс у 2008 році до 61%) був обмеженим за своїм визначенням [Держкомстат]. Не змінились також принципи залучення кредитних коштів. Так, в 2005 році в загальному обсязі зовнішніх запозичень (7,2 млрд. грн.) позики на фінансування інвестиційних проектів становили менше 15%, все інше йшло на покриття поточних виплат і рефінансування існуючого державного боргу.

Важливо зрозуміти зміну факторів впливу на фінансову стабільність країни. Якщо під час трансформаційних процесів кінця 90-х основними причинами кризи були накопичення державних боргів і гарантій під сумнівні проекти, то з середини 2000-х років цю роль зіграв приватний сектор. Ситуація на міжнародних ринках сприяла приходу в Україну спекулятивного приватного капіталу. Вкладались, зокрема, значні кошти у ринок нерухомості філіями закордонних банків, при чому переважно в іноземній валюті. Загалом за 4 роки, з 2005-го до вересня 2008 року, обсяги валютного кредитування зросли вдвічі, склавши третину розміру ВВП країни [Шевчук, 2009]. На кінець 2006 року український ринок нерухомості оцінювався в 400% від валового внутрішнього продукту, в той час як навіть на «роздутому» ринку США цей показник становив всього 160% [Гриджук, 2006]. Падіння кредитних ставок приваблювали фізичних осіб до нарощування споживчих кредитів. Політика ж НБУ полягала у невтручанні в такі загрозливі процеси.

Все це призводило до посилення імпортозалежності, валютизації економіки, негативного платіжного балансу та вимивання капіталів за кордон, закладаючи тим самим підґрунтя для майбутньої кризи. Виникала «бульбашка перегрітого росту», яка мала рано чи пізно лопнути. Перехід світової фінансово-економічної кризи в її активну фазу в 2008 році призвів до «ефекту зупинки» – масової втечі приватного капіталу з українського ринку, скорочення як внутрішнього, так і зовнішнього попиту на українську продукцію. Перед Україною знову постало питання допомоги міжнародних фінансових інституцій.

Отже, комерційний сектор в середині 2000-х років зіграв ту ж саму деструктивну роль відносно фінансово-економічної стабільності країни, що й державний в 90-х, знову штовхнувши Україну на згортання економічної незалежності і нового витка накопичення міжнародних боргів.

3. 2008-2013 рр. Відновлення активної співпраці з міжнародними фінансовими інституціями в умовах розгортання фінансово-економічної кризи і зростання боргової залежності України

Подальша боргова політика виходила із необхідності накопичених раніше диспропорцій економіки та з одночасного намагання втримати докризовий рівень споживання населення. Все це відбувалось в рамках продовження неоліберальної політки, яка не передбачала альтернативних економічних інструментів для зміни моделі соціально-економічного розвитку.

Економічна криза залишала обмежене коло фінансування бюджетного дефіциту в умовах скорочення виробництва і, відповідно, бази оподаткування. По-перше, це використання накопичених золотовалютних резервів, які на кінець 2007 року становили значну суму – 31,5 млрд.  дол. США. За 2008-2013 рр. їх обсяг скоротився на 37%, до 20,4 млрд.  дол. США. По-друге, уряд вже в 2008 році звертається за масштабною допомогою до міжнародних фінансових організацій (табл. 1).

Таблиця 1. 

Динаміка накопичення державного та гарантованого державою боргу і частки в ній боргу перед МФІ (млрд. дол. США)

 [за даними Міністерства фінансів України]

Відновлено кредитування МВФ за програмою «Stand-by», за якою Україна отримала протягом 2008-2010 рр. 14,4 млрд. дол. США. В 2008 році отримано терміновий кредит від Світового банку на погашення дефіциту бюджету в розмірі 0,8 млрд.  дол. США Ці транші були традиційно спрямовані не на цілі розвитку, а на поточні видатки і вже в 2012-2013 роках призвели до рекордних виплат по зовнішньому боргу: 3,7 млрд. дол. США в 2012 році і 5,7 млрд. дол. США в 2013-му [Міністерство фінансів, НБУ]. Як бачимо з таблиці, борг перед МФІ зріс на кінець 2009 року до 8,5 млрд. дол. США. В намаганні диверсифікувати джерела фінансування уряд не менш масштабно залучав кредити і всередині країни – внутрішній борг зріс з 5,8 млрд. дол. в 2008 році за рік до 17,8 млрд. Потрібно також зауважити, що значна частка облігацій внутрішньої державної позики продовжує знаходиться у нерезидентів України. Це означає, що невключення їх до обліку зовнішніх зобов’язань спотворює реальний масштаб кредиторської залежності України.

Після стабілізації фінансово-економічної ситуації з відновленням світового попиту на українську продукцію відбуваються спроби розробити стратегії, спрямовані на скорочення зовнішнього фінансування [Середньострокова стратегія управління державним боргом на 2013-2015 роки]. Зокрема, програмою передбачалося скорочення частки зовнішнього боргу до 50%, зростання термінів погашення боргових зобов’язань держави, встановлено рамки рефінансування державного боргу і його граничного рівня в 31% до ВВП країни. Але, незважаючи на такі спроби, без докорінної перебудови економічної системи, без зупинення виводу капіталів за кордон та вкладення їх в економічний розвиток, без того ж таки цільового використання позик для інноваційного розвитку, ефект програми не міг бути досягнутий.

Повертаючись до аналізу боргового тиску на бюджет, проаналізуємо баланс виплат та надходжень за зовнішнім кредитуванням за останні роки ( рис. 5).

 5

Рис. 5. Баланс платежів та надходжень по державному боргу України в 2007-2014 рр. [Державна казначейська служба України]

Отже, як бачимо з рисунку, накопичені позики 2009-2010 років, вже в 2011 р. призвели до загрозливої ситуації, а нові зовнішні борги фактично дорівнювали виплатам за попередніми кредитами. З урахуванням виплат по внутрішньому боргу, можна зробити висновок про непомірну обтяжливість такого варіанту бюджетного фінансування. Адже фактично відбувається відволікання внутрішніх ресурсів з можливого виконання в цілях соціально-економічного розвитку на обслуговування кредитного ярма. В такому стані Україна приходить до кардинального повороту в економічній політиці, в тому числі і в фінансово-економічній сфері, після зміни влади внаслідок трагічних подій зими 2014 року.

 

3. 2014 – 20хх? Від власної політики управління державним боргом до повної залежності від диктату МФІ. Зростання боргового ярма і формування переддефолтної ситуації

З початку 2014 року «новий» уряд докорінно змінює принципи управління державним боргом. Посилюється роль закордонних консультантів, радники МВФ вводяться до керівних структур Національного Банку України, до складу уряду запрошуються іноземні експерти, які фактично стали відповідальними серед іншого і за боргову дисципліну України перед міжнародними фінансовими інституціями. Військовий конфлікт на сході України і викликане ним зростання мілітарних видатків, скорочення надходжень валютної виручки від підприємств, які знаходяться в зоні конфлікту, сумнівна регулятивна політика НБУ, масова втеча капіталів з України – все це призвело до масштабної фінансово-економічної кризи і скорочення міжнародних резервів НБУ протягом 2014 року з 20,4 до 7,5 млрд. дол. США.

Україна в черговий раз звертається до міжнародних інституцій із проханням про масштабну фінансову допомогу. Зовнішні зобов’язання органів державного управління та НБУ в підсумку зросли за 2014 рік до 35,1 млрд. дол. США в результаті залучення кредитів від ЄС (1,6 млрд. євро), Канади (0,2 млрд. дол. США) та Японії (0,1 млрд дол. США). Також в рамках програми «Stand-by» в 2014 році отримано 4,6 млрд. дол. США, з яких 3,7 млрд. дол. США повернуто МВФ за попередні борги і 1,3 млрд. дол. США від Світового банку [звіт НБУ 2014 рік].

Оцінити розмір боргового ярма можна за даними міністерства фінансів України, визначеними ще з розрахунку 7,99 грн./дол. США на початку 2014 року (рис. 6).

 6

Рис. 6. Прогнозний обсяг платежів з погашення та обслуговування державного зовнішнього боргу на 2015-2025 рр. станом на початок лютого 2014 року. [Міністерство фінансів України]

Загальний же обсяг виплат за всіма зовнішніми кредитними угодами України оцінювався в розмірі 30 млрд. дол. США з піком виплат в поточному і 2017 роках. Сьогодні ж ця цифра збільшилась в гривневому еквіваленті після девальвації і доповнилась зобов’язаннями по нових позиках. Порівнюючи обсяг запозичень 2014 року з досвідом 2009-2010 років, можна стверджувати, що ситуація не набула б неконтрольованого характеру, якби не трьохкратне знецінення гривні. А оскільки близько 55% відсотків державного боргу зосереджено в іноземній валюті, то його переоцінка призвела до того, що в 2015 році державний борг України, з урахуванням нових позик, має зрости до 1 трлн 394 млрд 430 млн 819,3 тис. грн., що зрівняється з прогнозним рівнем валового внутрішнього продукту країни [Бюджет України, 2015].

Платежі з обслуговування державного боргу в поточному році передбачені у розмірі 92,7 млрд. грн. (на 46,3 млрд. грн. більше плану 2014 року). Ця цифра становить 16% видаткової частини бюджету і є надто високою платою за «життя в борг», адже лише виплати за відсотками по держборгу стали найбільшою статтею видатків на 2015 рік. Зростає і безпосереднє боргове навантаження на працездатне населення України (рис. 7).

 7

Рис. 7. Динаміка боргового навантаження за іноземними державними кредитами в розрахунку на 1 зайняту особу в економіці України. [Держкомстат, Державне казначейство України]

Отже, в 2014 році на одного працюючого загалом було сплачено понад 3,3 тис. грн. по зовнішніх кредитах, а з 2007 року ця сума виросла в 11 разів (!).

Закономірним наслідком вищесказаного є падіння усіх кредитних рейтингів України і присвоєння її борговим зобов’язанням дефолтної або переддефолтної оцінки в 2015 р. Це означає фактичне обмеження в доступі до комерційних позик України за кордоном, або, в кращому випадку, – залучення їх по завищених відсоткових ставках. За таких обставин і при збереженні поточного політичного курсу влада може розраховувати лише на фінансову підтримку МФІ. Задля цього уряд йде практично на всі умови, які висуваються МВФ до внутрішньої економічної політики.

Якщо раніше українські керманичі намагались маневрувати між геополітичними блоками і впроваджували курс соціальних урізань вибірково, то нинішні управлінці оголошують про повну капітуляцію і сповнені рішучості до виконання найжорсткіших вимог міжнародних інституцій. В результаті, у березні 2015 року Україні надано перший транш в 5 млрд.  дол. США в рамках нової програми «Extended Fund Facility», яка передбачає кредитування в обсязі 17,5 млрд.  дол. США. Так, це дозволило дещо стабілізувати ситуацію на фінансовому ринку. Але якою є ціна таких заходів? Адже за ними Україна фактично втрачає можливість проведення незалежної фінансово-економічної політики.

Підставою для ствердження такого є умови, викладені в останніх зобов’язаннях, які збирається брати на себе уряд перед МФІ [Лист про наміри до МВФ та меморандум]. Меморандумом передбачається жорсткий контроль МВФ за процесами, які здійснюються у фіскальній, податковій, монетарній і взагалі – усій економічній політиці України. Дотримання плану жорсткої економії нав’язується заради збереження платоспроможності перед міжнародними інституціями. Але тоді постає питання: в чому полягає роль «народної» влади, якщо інтереси громадян ставляться на другорядні ролі перед диктатом міжнародного капіталу. Реструктуризація українських боргів, до яких вимушений вдатися сьогодні НБУ, вигідна, в першу чергу, кредиторам для збереження шансів повернення своїх вкладень. Як і попередні реструктуризації, такі дії лише відтерміновують банкрутство країни, обмежуючи її незалежність кредитним зашморгом, не ставлячи головного питання про повну відмову оплачувати борги, накопичені усіма попередніми «елітами». Але таке питання може бути вирішене принципово іншою владою, яка би справді переймалась національним розвитком України.

 

 

83cb784-1-original

Посилання:

Аналіз стану реструктуризації державних зовнішніх боргових зобов’язань. Рахункова плата України, 2001. Доступ 27.04.15 за адресою: http://www.ac-rada.gov.ua/control/main/uk/publish/article/161951?cat_id=38966.

Д. Гриджук. Перспективи використання зовнішніх запозичень з метою фінансування житлового будівництва / Д. Гриджук // Вісник НБУ. – 2006. – № 10. – C. 6–9.

Економічна безпека України: сутність і напрямки забезпечення. Національний інститут стратегічних досліджень, 1997. Доступ 27.04.15 за адресою: http://old.niss.gov.ua/book/rozdil/rozd18.htm

Закон України «Про державний бюджет України на 2015 рік». Відомості Верховної Ради (ВВР), 2015, № 5, с. 37.

Закон України «Про ратифікацію Угоди між Урядом України і Урядом Російської Федерації про взаємні розрахунки, пов’язані з поділом Чорноморського флоту та перебуванням Чорноморського флоту Російської Федерації на території України». Офіційний вісник України від 14.05.1999 р., № 17, с. 13.

Зовнішній борг України на кінець 2014 року. Звіт Національного Банку України. Доступ 27.04.2015 за адресою: http://www.bank.gov.ua/doccatalog/document?id=71174.

Кравчук О. В. Можливі соціально-економічні наслідки євроінтеграції для України. Журнал соціальної критики Commons, 2015. Доступ 27.04.2015 за адресою: http://commons.com.ua/mozhlivi-sotsialno-ekonomichni-naslidki/

Лист про наміри до МВФ та Меморандум про економічну та фінансову політику України від 11 березня 2015 року. Доступ 27.04.15 за адресою: http://www.minfin.gov.ua/control/publish/article/main?art_id=411023&cat_id=410935

Лісовенко В. Державний зовнішній борг України: етапи формування та розвитку // Вісник НБУ. – 2000. – № 9. – С. 35-36.

Офіційна інтернет-сторінка Державна служби статистики України. Доступ 27.04.2015 за адресою: http://www.ukrstat.gov.ua/

Офіційна інтернет-сторінка Міністерство фінансів України. Доступ 27.04.2015 за адресою: http://www.minfin.gov.ua

Офіційна інтернет-сторінка Національного банку України. Доступ 27.04.2015 за адресою: http://www.bank.gov.ua

Офіційна інтернет-сторінка Офіційна інтернет-сторінка Державної казначейської служби України http://treasury.gov.ua.

Постанова Верховної Ради України «Про інформацію Кабінету Міністрів України про структуру і динаміку державного боргу України». Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1998, № 52, с. 330.

Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Середньострокової стратегії управління державним боргом на 2013-2015 роки». Урядовий кур’єр від 22.05.2013, № 89.

Постанова Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції державної боргової політики на 2001 – 2004 роки» № 1483 від 28.09.2000 р. Офіційний вісник України від 20.10.2000 р., № 40, с. 27.

Постанова Кабінету Міністрів України від 3 квітня 1995 р. № 234 «Про пріоритетні напрями використання іноземних кредитів». ЗП України, 1995 р., № 6, с 160.

Про результати аналізу причин та фінансових наслідків реструктуризації зовнішніх боргових зобов’язань України перед органами управління іноземних держав-членів Паризького клубу кредиторів / Підготовлено департаментом контролю державного боргу та діяльності банківських установ і затверджено постановою Колегії Рахункової палати від 28.02.2003 № 4-1 / – Київ: Рахункова палата України, 2003. – Випуск 10.

Соціально-економічний стан України: наслідки для народу та держави: національна доповідь / за заг. ред. В. М. Гейця [та ін.]. – К.: НВЦ НБУВ, 2009 – 687 с.

Українська призма: співпраця України з міжнародними організаціями. Дослідження фонду ім. Фрідріха Еберта. Доступ 27.04.2015 за адресою: http://www.fes.kiev.ua/new/wb/media/publikationen/prizma_ukr_int_2014.pdf.

Фурманець К. Л. Формування зовнішнього державного боргу Україн та фінансовий механізм його регулювання в умовах глобалізації. Вісник Вінницького політехнічного інституту. 2013. № 1. С 49-55.

Шевчук В. О. Макроекономічні ризики прискореної акумуляції зовнішнього боргу в економіці України. Доступ 27.04.2015 за адресою: http://old.niss.gov.ua/book/strpryor/11_2009/24.pdf.

                 
                   
                   
                   
                   
                   
                   

Відновлено кредитування МВФ за програмою «Stand-by», за якою Україна отримала протягом 2008-2010 рр. 14,4 млрд. дол. США. В 2008 році отримано терміновий кредит від Світового банку на погашення дефіциту бюджету в розмірі 0,8 млрд.  дол. США Ці транші були традиційно спрямовані не на цілі розвитку, а на поточні видатки і вже в 2012-2013 роках призвели до рекордних виплат по зовнішньому боргу: 3,7 млрд. дол. США в 2012 році і 5,7 млрд. дол. США в 2013-му [Міністерство фінансів, НБУ]. Як бачимо з таблиці, борг перед МФІ зріс на кінець 2009 року до 8,5 млрд. дол. США. В намаганні диверсифікувати джерела фінансування уряд не менш масштабно залучав кредити і всередині країни – внутрішній борг зріс з 5,8 млрд. дол. в 2008 році за рік до 17,8 млрд. Потрібно також зауважити, що значна частка облігацій внутрішньої державної позики продовжує знаходиться у нерезидентів України. Це означає, що невключення їх до обліку зовнішніх зобов’язань спотворює реальний масштаб кредиторської залежності України.

Після стабілізації фінансово-економічної ситуації з відновленням світового попиту на українську продукцію відбуваються спроби розробити стратегії, спрямовані на скорочення зовнішнього фінансування [Середньострокова стратегія управління державним боргом на 2013-2015 роки]. Зокрема, програмою передбачалося скорочення частки зовнішнього боргу до 50%, зростання термінів погашення боргових зобов’язань держави, встановлено рамки рефінансування державного боргу і його граничного рівня в 31% до ВВП країни. Але, незважаючи на такі спроби, без докорінної перебудови економічної системи, без зупинення виводу капіталів за кордон та вкладення їх в економічний розвиток, без того ж таки цільового використання позик для інноваційного розвитку, ефект програми не міг бути досягнутий.

Повертаючись до аналізу боргового тиску на бюджет, проаналізуємо баланс виплат та надходжень за зовнішнім кредитуванням за останні роки ( рис. 5).

 5

Рис. 5. Баланс платежів та надходжень по державному боргу України в 2007-2014 рр. [Державна казначейська служба України]

Отже, як бачимо з рисунку, накопичені позики 2009-2010 років, вже в 2011 р. призвели до загрозливої ситуації, а нові зовнішні борги фактично дорівнювали виплатам за попередніми кредитами. З урахуванням виплат по внутрішньому боргу, можна зробити висновок про непомірну обтяжливість такого варіанту бюджетного фінансування. Адже фактично відбувається відволікання внутрішніх ресурсів з можливого виконання в цілях соціально-економічного розвитку на обслуговування кредитного ярма. В такому стані Україна приходить до кардинального повороту в економічній політиці, в тому числі і в фінансово-економічній сфері, після зміни влади внаслідок трагічних подій зими 2014 року.

3. 2014 – 20хх? Від власної політики управління державним боргом до повної залежності від диктату МФІ. Зростання боргового ярма і формування переддефолтної ситуації

З початку 2014 року «новий» уряд докорінно змінює принципи управління державним боргом. Посилюється роль закордонних консультантів, радники МВФ вводяться до керівних структур Національного Банку України, до складу уряду запрошуються іноземні експерти, які фактично стали відповідальними серед іншого і за боргову дисципліну України перед міжнародними фінансовими інституціями. Військовий конфлікт на сході України і викликане ним зростання мілітарних видатків, скорочення надходжень валютної виручки від підприємств, які знаходяться в зоні конфлікту, сумнівна регулятивна політика НБУ, масова втеча капіталів з України – все це призвело до масштабної фінансово-економічної кризи і скорочення міжнародних резервів НБУ протягом 2014 року з 20,4 до 7,5 млрд. дол. США. Україна в черговий раз звертається до міжнародних інституцій із проханням про масштабну фінансову допомогу. Зовнішні зобов’язання органів державного управління та НБУ в підсумку зросли за 2014 рік до 35,1 млрд. дол. США в результаті залучення кредитів від ЄС (1,6 млрд. євро), Канади (0,2 млрд. дол. США) та Японії (0,1 млрд дол. США). Також в рамках програми «Stand-by» в 2014 році отримано 4,6 млрд. дол. США, з яких 3,7 млрд. дол. США повернуто МВФ за попередні борги і 1,3 млрд. дол. США від Світового банку [звіт НБУ 2014 рік].

Оцінити розмір боргового ярма можна за даними міністерства фінансів України, визначеними ще з розрахунку 7,99 грн./дол. США на початку 2014 року (рис. 6).

 6

Рис. 6. Прогнозний обсяг платежів з погашення та обслуговування державного зовнішнього боргу на 2015-2025 рр. станом на початок лютого 2014 року. [Міністерство фінансів України]

Загальний же обсяг виплат за всіма зовнішніми кредитними угодами України оцінювався в розмірі 30 млрд. дол. США з піком виплат в поточному і 2017 роках. Сьогодні ж ця цифра збільшилась в гривневому еквіваленті після девальвації і доповнилась зобов’язаннями по нових позиках. Порівнюючи обсяг запозичень 2014 року з досвідом 2009-2010 років, можна стверджувати, що ситуація не набула б неконтрольованого характеру, якби не трьохкратне знецінення гривні. А оскільки близько 55% відсотків державного боргу зосереджено в іноземній валюті, то його переоцінка призвела до того, що в 2015 році державний борг України, з урахуванням нових позик, має зрости до 1 трлн 394 млрд 430 млн 819,3 тис. грн., що зрівняється з прогнозним рівнем валового внутрішнього продукту країни [Бюджет України, 2015]. Платежі з обслуговування державного боргу в поточному році передбачені у розмірі 92,7 млрд. грн. (на 46,3 млрд. грн. більше плану 2014 року). Ця цифра становить 16% видаткової частини бюджету і є надто високою платою за «життя в борг», адже лише виплати за відсотками по держборгу стали найбільшою статтею видатків на 2015 рік. Зростає і безпосереднє боргове навантаження на працездатне населення України (рис. 7).

 7

Рис. 7. Динаміка боргового навантаження за іноземними державними кредитами в розрахунку на 1 зайняту особу в економіці України. [Держкомстат, Державне казначейство]

Отже, в 2014 році на одного працюючого загалом було сплачено понад 3,3 тис. грн. по зовнішніх кредитах, а з 2007 року ця сума виросла в 11 разів (!).

Закономірним наслідком вищесказаного є падіння усіх кредитних рейтингів України і присвоєння її борговим зобов’язанням дефолтної або переддефолтної оцінки в 2015 р. Це означає фактичне обмеження в доступі до комерційних позик України за кордоном, або, в кращому випадку, – залучення їх по завищених відсоткових ставках. За таких обставин і при збереженні поточного політичного курсу влада може розраховувати лише на фінансову підтримку МФІ. Задля цього уряд йде практично на всі умови, які висуваються МВФ до внутрішньої економічної політики. Якщо раніше українські керманичі намагались маневрувати між геополітичними блоками і впроваджували курс соціальних урізань вибірково, то нинішні управлінці оголошують про повну капітуляцію і сповнені рішучості до виконання найжорсткіших вимог міжнародних інституцій. В результаті, у березні 2015 року Україні надано перший транш в 5 млрд.  дол. США в рамках нової програми «Extended Fund Facility», яка передбачає кредитування в обсязі 17,5 млрд.  дол. США. Так, це дозволило дещо стабілізувати ситуацію на фінансовому ринку. Але якою є ціна таких заходів? Адже за ними Україна фактично втрачає можливість проведення незалежної фінансово-економічної політики.

Підставою для ствердження такого є умови, викладені в останніх зобов’язаннях, які збирається брати на себе уряд перед МФІ [Лист про наміри до МВФ та меморандум]. Меморандумом передбачається жорсткий контроль МВФ за процесами, які здійснюються у фіскальній, податковій, монетарній і взагалі – усій економічній політиці України. Дотримання плану жорсткої економії нав’язується заради збереження платоспроможності перед міжнародними інституціями. Але тоді постає питання: в чому полягає роль «народної» влади, якщо інтереси громадян ставляться на другорядні ролі перед диктатом міжнародного капіталу. Реструктуризація українських боргів, до яких вимушений вдатися сьогодні НБУ, вигідна, в першу чергу, кредиторам для збереження шансів повернення своїх вкладень. Як і попередні реструктуризації, такі дії лише відтерміновують банкрутство країни, обмежуючи її незалежність кредитним зашморгом, не ставлячи головного питання про повну відмову оплачувати борги, накопичені усіма попередніми «елітами». Але таке питання може бути вирішене принципово іншою владою, яка би справді переймалась національним розвитком України.

 

 

83cb784-1-original

Посилання:

Аналіз стану реструктуризації державних зовнішніх боргових зобов’язань. Рахункова плата України, 2001. Доступ 27.04.15 за адресою: http://www.ac-rada.gov.ua/control/main/uk/publish/article/161951?cat_id=38966.
Д. Гриджук. Перспективи використання зовнішніх запозичень з метою фінансування житлового будівництва / Д. Гриджук // Вісник НБУ. – 2006. – № 10. – C. 6–9.
Економічна безпека України: сутність і напрямки забезпечення. Національний інститут стратегічних досліджень, 1997. Доступ 27.04.15 за адресою: http://old.niss.gov.ua/book/rozdil/rozd18.htm
Закон України «Про державний бюджет України на 2015 рік». Відомості Верховної Ради (ВВР), 2015, № 5, с. 37.
Закон України «Про ратифікацію Угоди між Урядом України і Урядом Російської Федерації про взаємні розрахунки, пов’язані з поділом Чорноморського флоту та перебуванням Чорноморського флоту Російської Федерації на території України». Офіційний вісник України від 14.05.1999 р., № 17, с. 13.
Зовнішній борг України на кінець 2014 року. Звіт Національного Банку України. Доступ 27.04.2015 за адресою: http://www.bank.gov.ua/doccatalog/document?id=71174.
Кравчук О. В. Можливі соціально-економічні наслідки євроінтеграції для України. Журнал соціальної критики Commons, 2015. Доступ 27.04.2015 за адресою: http://commons.com.ua/mozhlivi-sotsialno-ekonomichni-naslidki/
Лист про наміри до МВФ та Меморандум про економічну та фінансову політику України від 11 березня 2015 року. Доступ 27.04.15 за адресою: http://www.minfin.gov.ua/control/publish/article/main?art_id=411023&cat_id=410935
Лісовенко В. Державний зовнішній борг України: етапи формування та розвитку // Вісник НБУ. – 2000. – № 9. – С. 35-36.
Офіційна інтернет-сторінка Державна служби статистики України. Доступ 27.04.2015 за адресою: http://www.ukrstat.gov.ua/
Офіційна інтернет-сторінка Міністерство фінансів України. Доступ 27.04.2015 за адресою: http://www.minfin.gov.ua
Офіційна інтернет-сторінка Національного банку України. Доступ 27.04.2015 за адресою: http://www.bank.gov.ua
Офіційна інтернет-сторінка Офіційна інтернет-сторінка Державної казначейської служби України http://treasury.gov.ua.
Постанова Верховної Ради України «Про інформацію Кабінету Міністрів України про структуру і динаміку державного боргу України». Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1998, № 52, с. 330.
Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Середньострокової стратегії управління державним боргом на 2013-2015 роки». Урядовий кур’єр від 22.05.2013, № 89.
Постанова Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції державної боргової політики на 2001 – 2004 роки» № 1483 від 28.09.2000 р. Офіційний вісник України від 20.10.2000 р., № 40, с. 27.
Постанова Кабінету Міністрів України від 3 квітня 1995 р. № 234 «Про пріоритетні напрями використання іноземних кредитів». ЗП України, 1995 р., № 6, с 160.
Про результати аналізу причин та фінансових наслідків реструктуризації зовнішніх боргових зобов’язань України перед органами управління іноземних держав-членів Паризького клубу кредиторів / Підготовлено департаментом контролю державного боргу та діяльності банківських установ і затверджено постановою Колегії Рахункової палати від 28.02.2003 № 4-1 / – Київ: Рахункова палата України, 2003. – Випуск 10.
Соціально-економічний стан України: наслідки для народу та держави: національна доповідь / за заг. ред. В. М. Гейця [та ін.]. – К.: НВЦ НБУВ, 2009 – 687 с.
Українська призма: співпраця України з міжнародними організаціями. Дослідження фонду ім. Фрідріха Еберта. Доступ 27.04.2015 за адресою: http://www.fes.kiev.ua/new/wb/media/publikationen/prizma_ukr_int_2014.pdf.
Фурманець К. Л. Формування зовнішнього державного боргу Україн та фінансовий механізм його регулювання в умовах глобалізації. Вісник Вінницького політехнічного інституту. 2013. № 1. С 49-55.
Шевчук В. О. Макроекономічні ризики прискореної акумуляції зовнішнього боргу в економіці України. Доступ 27.04.2015 за адресою: http://old.niss.gov.ua/book/strpryor/11_2009/24.pdf.

 

Leave a Comment