Реформа децентралізації визнається однією з найуспішніших в Україні після Майдану 2013-2014 років. Нещодавно у статті Foreign Affairs стверджувалося, що децентралізація «згуртувала країну» перед обличчям вторгнення Росії 2022 року, зміцнивши політичну легітимність, солідарність і гордість громади. Я ж пропоную поглянути на реформи під іншим кутом зору. В опублікованій в статті «Journal of Intervention and Statebuilding», в основу якої лягла моя робота PhD та місцеві дослідження в Україні, я стверджую, що політичні, адміністративні та фіскальні процеси децентралізації в Україні під час війни на Донбасі навпаки посилили нерівність і зміцнили олігархічний вплив. Наслідком чого може стати ускладнення процесів майбутньої післявоєнної відбудови.
Етапи децентралізації
Децентралізація в Україні передбачала переведення адміністративної відповідальності, фінансових ресурсів і політичної влади на рівень місцевого самоврядування. Також йшлося про приєднання (або «об’єднання») органів місцевого самоврядування до більших «об’єднаних територіальних громад» (ОТГ). Процес такої реструктуризації розпочався незабаром після початку війни на Донбасі в 2014 році і передбачав два етапи. Перший етап 2014-2019 рр. позначився адміністративною та фінансовою децентралізацією й добровільним об’єднанням органів місцевого самоврядування. Другий — полягав у примусовому об’єднанні решти органів місцевого самоврядування протягом 2020-2021 рр. Однією з цілей децентралізації було визначено передачу політичної влади від давно захоплених олігархічними фінансово-промисловими групами центральних органів до «людей». А це, зі свого боку, передбачало розширення можливостей і покращення становища таких суспільних груп, як жінки та внутрішньо переміщені особи (ВПО).
Децентралізація, руйнація, переселення і Донбас
Докази ж свідчать про те, що децентралізація могла навпаки негативно вплинути на розширення політичних прав маргіналізованих груп. По-перше, оскільки ВПО не мали доступу до зареєстрованого місця проживання, законодавство обмежувало їхнє право голосувати на місцевих виборах. Тому інтереси названих груп здебільшого ігнорувалися місцевими політичними органами. На цій проблемі наголосила вимушено переміщена особа, з якою я спілкувався в Запоріжжі (22 жовтня 2018 року):
«За законодавством ми повинні голосувати в нашій області, але ми не можемо, тому що ми ВПО… ми вважаємо, що ми є членами цього суспільства, і ми повинні [бути спроможними голосувати]… Коли місцева влада відчуває, що ВПО є виборцями, і ми можемо їх обирати, вони намагаються вирішити наші проблеми. Але якщо ні, — вони сліпі».
Продавчині місцевого ринку ознайомлюються з «Бюджетом для громадян», Баштанська ОТГ. Фото: bashtanskaotg.gov.ua
Після років обурення та протестів з боку ВПО український уряд нарешті оновив виборчий кодекс у жовтні 2020 року з метою дозволити ВПО брати участь у виборах.
По-друге, об’єднання менших державних структур у більші (ОTГ) призвело до масових звільнень. Особливо це стосувалося державних службовців нижчого рівня, серед яких нараховується непропорційно більше жінок. Роботу втратили 12 000 соціальних і 25 000 медичних працівників, переважно жінок. Через брак коштів у місцевих бюджетах також були закриті освітні, дошкільні та медичні заклади. Це ще сильніше обтяжувало жінок, оскільки їм потрібно було витрачати більше часу на догляд за дітьми. Медсестра із сільської лікарні в Житомирській області так описала вплив децентралізації на місцеву систему охорони здоров’я (12 жовтня 2018):
«Цей заклад [її сільська лікарня] був [до децентралізації] на дев’ять сільських сіл. Після децентралізації [була] надія на розподіл грошей. Це денний стаціонар. Один лікар і чотири медсестри. В цьому центрі сподівалися розширити перелік надаваних послуг... але не змогли через брак фінансування».
Ще гіршою була ситуація поблизу передової. У Луганській області формування нових об’єднань означало, що більшість співробітників у відділах соціального захисту та у справах дітей, переважно жінки-ВПО, були звільнені. Це вплинуло на ключові структури соціального захисту вразливих громад. Так МВФ вдалося підштовхнути український уряд до скасування оплати праці та соціальних видатків у місцевих бюджетах.
По-третє, примусове об’єднання решти органів місцевого самоврядування на другому етапі децентралізації було непопулярним і спричинило подальше політичне розчарування в Україні. Наприклад, одне національне опитування показало, що половина респондентів не відчули жодних наслідків реформи децентралізації, а 12% зазначили, що відбулися зміни на гірше, зокрема в наданні медичних послуг та допомоги незахищеним верствам населення. Дійсно, у децентралізації вбачали причину погіршення стану здоров’я населення в Україні, що викликало особливе занепокоєння через наслідки війни, ВІЛ та COVID-19. Ці реформи суттєво вплинули на явку виборців у жовтні 2020 року. У першому турі взяли участь лише 39% виборців, а у другому — середня явка становила трохи більше чверті.
Останнім вибухом проблем на Донбасі став період завершення об’єднання ОТГ та вибори 2020 року. У всіх прифронтових дільницях виборчі процеси призупинили з «міркувань безпеки». А в Донецькій і Луганській областях створили військово-цивільні адміністрації (ВЦА). Навіть за рік, у 2021 році, у половини ВЦА на Донеччині все ще не було остаточно сформованого керівництва. Наявні ж керівники ВЦА отримували підвищену платню. Кадрові затримки зумовили блокування старих банківських рахунків місцевих органів влади, коли нові рахунки ВЦА залишалися неактивними. Через це стало неможливо покривати витрати на основні послуги. Неурядові організаціїї (НУО) висловлювали занепокоєння, що особливо постраждали вразливі верстви населення. Через заборгованості комунальні установи опинилися під загрозою припинення надання послуг, а тисячам працівників та працівниць соціальних служб не виплатили зарплату.
Презентація проєкту Програми розвитку соціального підприємництва Вінницької міської ОТГ, Вінниця, 11 березня 2020. Фото: myvin.com.ua
Гроші децентралізуються до кишень олігархів
Прихильники реформи децентралізації стверджують, що збільшення грошей у місцевих бюджетах призводить до покращення соціальних послуг. Проте найбільше видатків зазвичай витрачається на місцевих представників проурядових партій або інфраструктурні проекти, які на практиці залишаються незавершеними, неефективними та/або сумнівними. Дійсно, нещодавні антикорупційні розслідування виявили кілька резонансних випадків розкрадання дорожньої інфраструктури. Одним із прикладів є «Будінвест Інжиніринг», підставна компанія регіональних олігархів з будівництва/обслуговування доріг під патронатом Дніпропетровської облдержадміністрації та уряду Зеленського. За останні два роки «Будінвест» отримав мільярди гривень, зокрема ₴1,5 млрд під час російського вторгнення у 2022 році. Усі кошти були спрямовані на дорожні підряди, які залишилися незавершеними, нараховували завищені витрати й мають докази зникнення грошей/матеріалів.
Крім того, збільшення ресурсів і фрагментація політичного простору підігрівають конкуренцію за добре оплачувані місцеві посади. А це, зі свого боку, виключає участь місцевих жителів у прийнятті політичних рішень. Лідер української жіночої НДО пояснила мені, що (1 листопада 2018 року):
«До децентралізації в багатьох селах були … жінки-керівниці. Сільська голова, голова місцевої влади… але коли почалася децентралізація… на ці посади прийшли чоловіки, бо почали боротися за гроші. Наприклад, в одному селі [була] жінка, вона була сільською головою… коли почалася децентралізація… багато підприємців приходили відмовляти її. Ви не повинні [балотуватися] на вибори. Ти кандидатка… тільки в депутати, або ми тебе вб'ємо».
Дійсно, місцеві можновладці, чи то олігархи чи місцеві політики (або й ті, і інші), продиктували процеси децентралізації. Вони прискорювали реформи, коли це було зручно для розширення впливу, або затримували, перекроювали чи зривали, коли їхні інтереси опинялися під загрозою. Співробітник НДО підсумував ситуацію з реформою децентралізації так (19 жовтня 2018):
«Якщо ми говоримо про сільські райони… вони… поділені між більшими та меншими олігархами, які контролюють різні частини. Цей процес об’єднання … громад … не проходить гладко через [] інтереси цих олігархів».
Макс Бадер наводить приклад олігархічного захоплення «феодального маєтку» в Хрестівській ОТГ Херсонської області, де у 2020 році була афілійована найбільша місцева агрокомпанія з головою ОТГ та приблизно 70% членів ради ОТГ.
Жінка біля входу до Хрестівської сільської ради. Ілюстративне фото: sheriffua.org
Загалом, децентралізація — це далеко не панацея. Вона може поглибити проблеми, якщо її проводити в середовищі, де вже є маргіналізовані групи населення та/або поширений вплив еліти, як в Україні. Реформа децентралізації в Україні не досягла своїх декларованих цілей — можливості маргіналізованих груп так і не розширились, а влада олігархів не зменшилась. І зараз, після реформи та російського вторгнення у 2022 році, досягти їх може бути ще важче. Реалізація ж хвалебних цілей української децентралізації можлива лише за умов одночасних фундаментальних структурних змін, що передбачають руйнування патримоніально-кримінальних зв’язків, надання політичної та економічної влади звичайним і маргіналізованим українцям та розрив капіталістичних звʼязків.
